Chính quyền Đại biểu và Dân chủ

Bo LI

Perspectives, Vol. 1, No. 3

Trong bài luận văn đầu tiên của loạt bài này, tôi đã nói rằng ý tưởng và định chế dân chủ có bốn nguồn gốc ảnh hưởng đến sự phát triển của thể chế dân chủ: dân chủ cổ điển Hy-lạp, truyền thống cộng hoà, lý thuyết và thực hành của chính quyền do đại biểu, và luận lý về sự bình đẳng chính trị. Chủ đề của luận văn này [tập trung] vào phần lý thuyết và thực hành của chính quyền do đại biểu và mối tương quan của chính quyền đại biểu với thể chế dân chủ.

Hơn hai ngàn năm trước thế kỷ 17, ý tưởng về một thể chế dân chủ qua đại biểu chưa bao giờ được những người học cũng như thực hành chính trị tìm hiểu. Trong những thành-quốc cổ Hy-lạp, người ta không cần quan tâm về sự đại diện vì, với kích thước nhỏ của cơ chế chính trị và quốc gia, mọi công dân có thể, trên nguyên tắc, tham dự trực tiếp vào những cuộc thảo luận công và biểu quyết. Thực ra, những người dân chủ Hy-lạp có thể sẽ ghét sự đại diện trong chính quyền vì điều này có lẽ đụng chạm đến cách hiểu của họ về dân chủ. Một trường hợp khó hiểu hơn là ở đế quốc La-mã. Mặc dù đế quốc La-mã trải ra trên một lãnh thổ rộng lớn, những người cộng hoà La-mã chẳng bao giờ quan tâm về tình hình thực tế của sự tham gia hoạt động chính trị của những công dân sống cách xa thủ đô La-mã, cũng là nơi những cuộc họp chính trị diễn ra thường xuyên. Thực ra, hầu hết công dân của đế quốc La-mã có thể chưa bao giờ tham dự một phiên họp của chính quyền, và tình trạng này tạo ra một hệ thống đại biểu có tính chất ngẫu nhiên và thiên lệch—những ai sống gần thủ đô La-mã đương nhiên trở thành “đại biểu” cho những công dân khác trong đế quốc La-mã. Sau này, những thành quốc Ý-đại-lợi thời Phục Hưng, một lần nữa, vì diện tích nhỏ, cũng không thấy được nhu cầu thiết lập một hệ thống chính quyền qua đại biểu.

Tuy nhiên, thật đáng ngạc nhiên, nhất là với sự hiện hữu của những chế độ cộng hoà hoặc dân chủ trải dài trên một diện tích rộng lớn (như đế quốc La-mã) trong lịch sử loài người, ý tưởng và định chế về chính quyền đại biểu lại hoàn toàn bị những triết gia về chính trị hay chính trị gia bỏ qua. Thực ra, không những chỉ thiếu sót trong hiểu biết về định chế của chính quyền đại biểu, những người học tập dân chủ còn có mối ác cảm cho rằng hệ thống chính quyền đại biểu là phản dân chủ và, do đó, không phải là một  sự thiết kế chính trị tốt. Ngay cả trong thế kỷ 18 đã có những lập luận cực đoan chống lại chính quyền đại biểu. Thí dụ, Rousseau lập luận trong “Khế ước Xã hội” rằng sự đại diện là điều không thể chấp nhận được, vì “hội đồng tối cao[1] không thể được đại diện vì cùng một lý do là nó không thể bị chuyển nhượng.” Theo Rousseau, người Anh bị nhầm lẫn khi họ tin là họ được tự do. Họ “chỉ được tự do trong lúc bầu ra thành viên của Quốc hội. Một khi đại biểu quốc hội được bầu xong, thì người dân lại trở thành nô lệ; người dân chẳng là cái gì cả” (Quyển 3, Chương 15).

Cuộc nội chiến Anh quốc đã thay đổi cảnh quan chính trị và trí thức ở Âu châu. Trong tiến trình tìm kiếm một mô hình chính trị thay cho cấu trúc chính quyền quân chủ, những người theo Thanh giáo, đặc biệt là những người Leveller (những người chủ trương bình đẳng) đã thấy trước cái mô hình chính quyền đại biểu hiện đại. Tuy thế, sự chấp nhận của đa số về sự cần thiết và xứng đáng là một định chế dân chủ của chính quyền đại biểu vẫn còn phải đợi thêm một thế kỷ nữa.

Có một điều thú vị là chính quyền đại biểu không phải được thiết lập như một định chế dân chủ từ lúc ban đầu. Thay vì vậy, chính quyền đại biểu được những ông vua và giới quý tộc thời Trung Cổ sử dụng đầu tiên. Theo Giáo sư Robert Dahl, ta có thể “truy nguyên” sự khởi đầu của chính quyền đại biểu, một cách rõ ràng nhất từ Anh quốc và Thụy-điển, trong những hội nghị do nhà vua, hay đôi khi do những nhà quý tộc triệu tập để đối phó với những vấn đề quan trọng của nhà nước như thuế khóa, chiến tranh, sự nối ngôi, và những điều tương tự. Trong một phiên họp tiêu biểu, những người được mời họp được lựa ra một cách bất kỳ và với mục đích là đại diện cho những vùng đất khác nhau, những đại biểu cho mỗi vùng họp riêng rẽ. Rồi theo thời gian, những vùng đất giảm xuống còn hai [cơ chế], quý tộc và bình dân, đại biểu của mỗi cơ chế họp riêng trong phòng họp dành riêng cho mỗi cơ chế (Dahl, 1989, trg. 29).

Cho đến thế kỷ 18, những triết gia về chính trị cũng như những chính trị gia bắt đầu đánh giá cao điều mà những người chủ trương bình đẳng (Leveller) đã thấy trước kia: khi kết hợp định chế chính quyền đại biểu với dân chủ, quốc gia có thể loại bỏ “những hạn chế thực tế mà một thành phần công dân tương đối lớn áp đặt lên cơ chế dân chủ, đó cũng là điều thu hút sự chú tâm và chỉ trích là phản dân chủ…Dân chủ đại biểu có thể được tán dương là cơ chế chính quyền có trách nhiệm, khả thi, có khả năng ổn định trên những lãnh thổ rộng lớn qua thời gian lâu dài” (Held, 1996, trg. 119). Nói một cách khác, “lý thuyết về chế độ dân chủ đại biểu tự do đã thay đổi những khái niệm liên quan đến tư tưởng dân chủ” (Held, 1996, trg. 119). Năm 1820, James Mill (cha của John Stuart Mill) tuyên bố rằng định chế chính quyền đại biểu là “một sự khám phá vĩ đại của thời đại mới,”  qua sự khám phá này “ta có thể tìm được giải pháp cho mọi khó khăn, cả về thực tế lẫn lý thuyết” (Held trích dẫn, 1996, trg. 119).

James Madison, một trong những kiến trúc sư chính của bản hiến pháp của Mỹ, đã xem hệ thống đại diện là một phương cách chữa căn bệnh bè phái. Bè phái, theo Madison là “một số công dân, không cần biết là đa số hay thiểu số của toàn thể công dân, kết hợp lại với nhau và được thúc đẩy bởi một nhiệt tình chung, hay bởi quyền lợi chung, đi ngược lại với quyền của những công dân khác, hay ngược lại với quyền lợi tổng hợp và vĩnh cửu của cộng đồng” (Luận đề Liên bang, số 10). Hiển nhiên, nếu một bè phái chỉ là một thiểu số trong cộng đồng chính trị, thì sẽ chẳng có vấn đề gì, bởi vì thủ tục dân chủ về sự bình đẳng của lá phiếu sẽ cho phép đa số đánh bại những quan điểm “ác hại” của phe phái đó. Vấn đề xảy ra nếu bè phái đó lại là đa số. Trong trường hợp này, chính cái mô hình chính quyền đại chúng sẽ cho phép phe đa số “hy sinh cả phúc lợi chung và quyền của những công dân khác cho nhiệt tình và quyền lợi của phe nhóm.” Vấn nạn này vẫn thường được gọi là “sự chuyên chế của đa số.”

Để giải quyết vấn đề độc tài của đa số, Madison nói tiếp, cần có một tập hợp những sự sắp đặt đặc thù trên hiến pháp gồm có hệ thống chính quyền đại biểu và số lượng lớn những cử tri. Một lợi thế của hệ thống đại biểu là nó cung ứng một cơ chế để “gạn lọc và mở rộng quan điểm công, bằng cách chuyển những quan điểm này qua một môi trường gồm những công dân được lựa chọn, sự khôn ngoan của họ có thể phân biệt rõ ràng nhất đâu là quyền lợi thật sự của quốc gia, và lòng yêu nước cùng với tình yêu công lý của họ không dễ gì khiến cho họ hy sinh quyền lợi thực sự của quốc gia cho những toan tính nhất thời của phe nhóm. Theo sự sắp xếp như vậy, rất có thể tiếng nói công, do những đại biểu phát biểu, sẽ phù hợp với cái tốt chung của cộng đồng hơn là do những người dân tự họ nói lên, khi họp lại để bàn thảo” (Luận đề Liên bang, số 10).

Hệ thống đại biểu, tuy thế, tự nó cũng có thể sinh ra những vấn đề. Giai cấp đại biểu tự nó có thể trở thành một phe nhóm bám rễ, cố kết với nhau và hành động đi ngược lại quyền lợi công. Để giải quyết vấn nạn này, Madison đưa ra một giải pháp tân kỳ (trái với cách nghĩ truyền thống về dân chủ): có một khối cử tri rộng lớn. Một nền cộng hòa lớn rộng, tương phản với một nền cộng hòa nhỏ, có nhiều lợi thế. Thứ nhất, trong một nước lớn, dễ tìm được những người có tư cách đạo đức thích hợp để điều hành bộ máy chính quyền, bởi vì có nhiều ứng viên có tiềm năng hơn, nhưng “con số đại biểu trong cả hai trường hợp (nước lớn và nước nhỏ) lại không tỷ lệ với con số của hai loại cử tri, và trong nền cộng hòa nhỏ, thì số đại biểu lại lớn hơn số cử tri.”[2] Thứ hai, “vì mỗi đại biểu được lựa chọn bởi một con số lớn những cử tri trong một nước lớn hơn là một nước nhỏ, thành ra những ứng cử viên không xứng đáng sẽ khó có cơ hội dùng mánh khóe vẫn thường được sử dụng trong những cuộc bầu cử; và sự đầu phiếu của người dân vì được tự do hơn, sẽ dễ tập trung vào những người có tài đức hấp dẫn nhất và có tư cách đạo đức mà ai cũng biết.”

Nếu mối quan tâm chính của James Madison liên quan đến vấn đề bè phái, John Stuart Mill, hai thế hệ sau đó tại Anh quốc, đã viết là ông  quan tâm hơn về sự thiếu kinh nghiệm và bất định của đại khối cử tri. Trong cuốn sách “Luận về Chính quyền đại biểu,” Mill—“nhân vật chính yếu ấn định con đường cho tư tưởng dân chủ tự do hiện đại” (Held, 1996, trg. 100)—cho rằng nền dân chủ qua đại biểu là hệ thống xứng đáng duy nhất để một mặt, kết hợp được nhu cầu [tạo lập] một chính quyền có tính chất chuyên nghiệp và khả năng chuyên môn, và mặt khác, chịu trách nhiệm trước công chúng về những hành vi của chính quyền. Theo Mill, [áp dụng] cái lý tưởng thời cổ Hy-lạp về nền dân chủ trực tiếp là một ý tưởng hoàn toàn dại dột đối với những quốc gia thời hiện đại, mà chỉ nguyên kích thước của những nước này thôi, cũng đủ khiến cho số lượng lớn người dân tham gia trực tiếp hàng ngày vào điều hành chính trị trở thành bất khả. Định chế chính quyền đại biểu, cùng với quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí và một quốc hội do dân bầu, có những thuận lợi rõ rệt: tạo ra một sự kiểm soát của người dân đối với chính quyền mà không bị mất đi tính chuyên nghiệp [của công chức] và phẩm chất lãnh đạo mà một chính quyền hữu hiệu đòi hỏi.

Theo Mill, có một “sự khác biệt cơ bản giữa sự kiểm soát công việc của chính quyền và việc thực sự làm công việc kiểm soát này (Mill, 1951, trg. 229-30). Trong một chế độ dân chủ, toàn khối cử tri có sự kiểm soát tối hậu về công việc của chính quyền. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là người dân nên thực sự điều hành chính quyền. Công việc điều hành thực sự của chính quyền nên được thực hiện bởi những công chức chuyên nghiệp, có kiến thức và kỹ năng cần thiết. Nếu người dân, nói chung, không dính dáng vào những chi tiết của điều hành chính quyền, thì không những hiệu năng sẽ gia tăng, và những quyết định được ban hành cũng có khuynh hướng tốt hơn. Điều quan trọng và cũng là điều may mắn là trong những lý do biện minh cho dân chủ không đòi hỏi công việc của chính quyền phải được điều hành bởi sự tham gia trực tiếp của toàn khối cử tri. Một bằng chứng quan trọng cổ võ cho chế độ dân chủ, theo Mill, là chế độ này tạo ra một cơ chế tuyệt hảo cho sự phát triển đạo đức bản thân và mở rộng “cao nhất và hài hòa” những khả năng cá nhân. Bằng chứng này có thể được hoàn thành qua tiến trình bầu cử khi công chúng lựa chọn người đại diện cho họ trong chính quyền. Khi đại khối cử tri tham gia vào công cuộc điều hành chính quyền, những lợi ích của bất kỳ sự tu dưỡng bản thân nào [của những ứng cử viên] cũng vẫn mang lại nhiều lợi ích [cho xã hội] hơn là cái giá phải trả về sự kém hiệu năng, hỗn độn, và sự phân tán trách nhiệm [trong cuộc tranh cử có nhiều ứng cử viên].

Chắc chắn rằng John Stuart Mill không tin tưởng gì mấy về sự phán đoán của cử tri và của những người đắc cử. Mặc dù Mill ủng hộ một hệ thống bầu cử đa nguyên, tiếc thay ông cũng là người đề nghị quyền bỏ phiếu không bình đẳng: theo Mill, những người khôn ngoan hơn hay tài năng hơn sẽ có nhiều phiếu hơn. Sự thiếu tin tưởng của Mill đối với sự phán đoán của toàn khối cử tri là nguyên do chính khiến cho ông đề nghị mô hình chính quyền đại biểu qua đó những quyết định công có tính chất quan trọng được thực hiện bởi những người lãnh đạo có tài năng, kiến thức tổng quát cũng như chuyên môn, và sự khôn ngoan.

Sang đầu thế kỷ 20, ý tưởng về chính quyền đại biểu đã trở thành một chân lý hiển nhiên đối với những người học về dân chủ. Thí dụ, Joseph Schumpeter[3] cho rằng, nếu bảo một người quan sát có đầu óc thực nghiệm định nghĩa dân chủ là gì mà bỏ qua không nhắc tới hệ thống chính quyền đại biểu, thì đó là một điều không thể có được. Thực ra, Schumpeter còn đi xa hơn nữa. Trong tác phẩm cổ điển “Chủ nghĩa tư bản, Chủ nghĩa xã hội, và Dân chủ,” Schumpter định nghĩa “phương thức dân chủ” là “sự xếp đặt trong cơ chế nhằm đạt tới những quyết định chính trị mà qua đó những cá nhân thủ đắc được quyền quyết định bằng cách thi đua với nhau để dành được số phiếu của người dân” (trg. 269). “Dân chủ không có nghĩa, và không thể được hiểu là nhân dân thực sự cai trị, hiểu theo cái nghĩa rõ ràng của ‘nhân dân’ và ‘cai trị.’ Dân chủ chỉ có nghĩa là người dân có cơ hội chấp thuận hay từ chối những người lãnh đạo mình. Nhưng vì họ có thể quyết định điều này theo cách hoàn toàn phi dân chủ, ta phải hạn chế định nghĩa của chúng ta về dân chủ bằng cách đưa ra thêm một tiêu chuẩn cao hơn để xác định [thế nào] là phương thức dân chủ; đó là sự thi đua tự do giữa những người muốn trở thành lãnh đạo để dành lấy lá phiếu của người dân.” Từ định nghĩa này của Schumpeter, ta thấy rõ ràng là theo ông, không có phương cách nào khác hơn là hệ thống đại biểu để tổ chức một chế độ dân chủ.

Ý nghĩa lịch sử của lý thuyết về chính quyền đại biểu là gì? Như Giáo sư Dahl và Held đã nhận định thật rõ ràng rằng lý thuyết dân chủ đại biểu tự do đã đưa tư tưởng dân chủ lên một tầng hoàn toàn mới: dân chủ không còn là một khái niệm chỉ dùng cho những thành-quốc nhỏ. Thực ra, theo Giáo sư Dahl, tầng mới này đánh dấu sự chuyển hóa trọng đại thứ hai trong đời sống chính trị. Dahl cho rằng sự thay đổi từ “sự cai trị của thiểu số” sang “sự cai trị của đa số” thời cổ Hy-lạp và La-mã là sự chuyển hóa trọng đại thứ nhất về chính trị trong lịch sử xã hội của con người. Tâm điểm của sự chuyển hóa dân chủ thứ nhất là những thành-quốc. Ngược lại, dấu ấn của sự chuyển hóa dân chủ thứ hai là sự chuyển dịch tâm điểm của đời sống chính trị từ những thành-quốc nhỏ sang những quốc gia lớn. Một sự cách tân về định chế và  tư tưởng đưa đến sự thay đổi này là lý thuyết và thực hành thể chế dân chủ đại biểu. Thêm vào đó, khi khái niệm chính quyền đại biểu được đưa vào [lý thuyết chính trị], đã khiến cho cách hiểu truyền thống về dân chủ, nghĩa là sự tham gia trực tiếp của quần chúng vào việc cai trị đất nước, trở thành lỗi thời. Hội đồng cai trị tối cao của thời cổ được thay thế bằng một hệ thống chính quyền phức tạp hơn nhiều. Thực ra, “những định chế của thể chế dân chủ đại biểu đã đưa chính quyền đi quá xa khỏi ảnh hưởng trực tiếp của quần chúng đến nỗi ta chỉ có thể tự hỏi, như một số nhà phê bình đã làm, là cái hệ thống mới này có quyền khoác lên cho mình cái tên cao quý dân chủ không” (Dahl, 1989, trg. 30).

Hiển nhiên, sự phân biệt giữa “kiểm soát chính quyền” và “điều hành chính quyền” tự tạo ra cho chính sự phân biệt này những vấn đề, mà một trong những vấn đề này là sự nguy hiểm tạo ra bởi sự hình thành của một giai cấp gồm những thành phần xã hội hay chính trị ưu tú bắt rễ vào hệ thống [chính trị] mà có thể dễ dàng lạm dụng quyền hành để phục vụ lợi ích riêng của họ. Để giải quyết vấn nạn này, thể chế dân chủ đại biểu cần có chủ nghĩa tự do: một tập hợp những định chế tự do để bảo đảm rằng có sự thi đua chính trị thực sự, tự do ngôn luận, và tự do báo chí. Nếu hệ thống chính quyền đại biểu, không được kiểm soát và không cân bằng, có khuynh hướng dẫn tới tập trung quyền lực, thì chủ nghĩa tự do có tác động ngược lại: những định chế tự do, bao gồm một nhà nước theo hiến pháp và một hệ thống kiểm soát và cân bằng, phân bố quyền lực chính trị qua những nhóm quyền lợi khác nhau ra toàn khắp xã hội. “Theo quan điểm cũ, phe nhóm và xung đột được xem là có tính chất hủy hoại, xung đột chính trị [ngày nay] được xem là bình thường, tất yếu, và ngay cả là điều cần có cho một trật tự dân chủ. Do đó, niềm tin cổ điển cho rằng những công dân có thể và nên theo đuổi cái tốt chung hơn là theo những mục đích riêng tư đã trở thành khó khăn hơn và ngay cả không thể đạt được, vì “‘cái tốt chung’ đã bị phân tán thành những quyền lợi riêng của nhóm hay của cá nhân” (Dahl, 1989, trg. 30). Thêm vào đó để ngăn ngừa sự hình thành của giai cấp ưu tú tư lợi, chế độ dân chủ đại biểu cũng cần tạo ra một dãy những định chế bình đẳng để bảo đảm, tới mức xa nhất mà lý trí có thể chấp nhận được, sự khởi đầu bình đẳng cho tất cả, bình đẳng về cơ hội cho tất cả, và một mức độ thăng tiến xã hội cao.

Một sự kiện nữa cũng có tiềm năng trở thành một vấn nạn cho chế độ dân chủ đại biểu, đó là sự lãnh đạm và xa lạ mà nhiều người “bé mọn” cảm nhận bởi vì đối với họ hình như không có cách nào họ có thể ảnh hưởng đến chính sách công. Một lần nữa, đối với vấn đề này, chế độ dân chủ đại biểu cần có những định chế tự do: những hội đoàn tự trị, xã hội dân sự,  và không gian rộng rãi cho sự vận động chính trị và tham gia vào chính trị của những cá nhân. “Ý tưởng dân chủ nhất nguyên cổ xưa cho rằng những hội đoàn tự trị là không cần thiết và không hợp pháp, đã bị chuyển hóa trong hệ thống chính trị đa nguyên, trong đó những hội đoàn tự trị được xem không những là hợp pháp mà còn là điều thực sự cần thiết cho thể chế dân chủ trên diện rộng” (Dahl, trg. 30). Chúng ta sẽ thảo luận về sự quan hệ giữa chủ nghĩa tự do và dân chủ trong những phần sau của loạt bài này.

Để kết luận, lý thuyết và thực hành của chính quyền đại biểu đã chuyển hóa sự hiểu biết về chế độ dân chủ và cách thức chế độ dân chủ được tổ chức. Chính quyền đại biểu đã tạo ra một sự chuyển dịch của chế độ dân chủ từ những thành-quốc nhỏ sang những quốc gia lớn, và đã được nhìn nhận là một giải pháp có giá trị cho những nhu cầu đối nghịch nhau là một chính quyền hiệu quả nhưng phải chịu trách nhiệm. Sự xuất hiện của thể chế dân chủ đại biểu cũng đòi hỏi phải có một tập hợp những định chế tự do để giúp cho thế chế dân chủ hoạt động tốt hơn. Điểm cuối này có lẽ giải thích rõ ràng sự tình cờ lịch sử của sự xuất hiện của dân chủ đại biểu và sự ra đời của tư tưởng chủ nghĩa tự do.

 Nông Duy Trường chuyển ngữ

© Học Viện Công Dân, May 2016

--------------------

(Bo Li là một luật sư của Công ty Luật Davis Polk & Wardwell tại New York).

Tài liệu tham khảo

1. Dahl, Robert A. Democracy and Its Critiques. New Haven: Yale University Press, 1989. 

2. Held, David. Models of Democracy (2nd Edition). Stanford: Stanford University Press, 1996. 

3. Madison, James. The Federalist Papers, No. 10. London: Everyman, 1996. 

4. Mill, John Stuart. Considerations on Representative Government. In Utilitarianism, Liberty, and Representative Government, ed. H. B. Acton. London: Dent, 1951. 

5. Rousseau, J. J. The Social Contract. Harmondsworth: Penguin, 1968. 

6. Schumpeter, Joseph A. Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Harper & Row, 1976.

Nguồn: http://www.oycf.org/Perspectives2/3_123199/representative_government.htm

 


[1] Theo Robert Derathé, Rousseau dùng từ sovereignty để chỉ toàn thể dân chúng Geneva khi nhóm lại thành một đại hội đồng, có chủ quyền tối thượng trên mọi vấn đề của thành-quốc Geneva. Hiểu theo nghĩa này “sovereignty” chính là Hội đồng Tối cao của một cơ chế chính trị (người dịch). Xem thêm Khế ước Xã hội.

[2] Madison viết trong Luận đề Liên bang số 10 như sau: “số đại biểu trong một nước nhỏ cũng phải đạt tới một con số nào đó để ngăn ngừa sự kết bè của một số đại biểu, còn trong một nước lớn, không cần biết lớn tới đâu, số đại biểu cũng phải được giới hạn ở một mức nào đó để ngăn ngừa tình trạng hỗn loạn của số đông.”

[3] Schumpter (1883-1950) là một nhà kinh tế và chính trị học người Mỹ gốc Áo. Ông được xem là một trong những kinh tế gia có ảnh hưởng nhất trong thế kỷ 20, và cũng là người đề ra khái niệm “Sự  hủy diệt Sáng tạo” (creative destruction) để chỉ những phát minh mới làm thay đổi hẳn lề lối hoạt động và chu kỳ kinh tế [ND].