R. Allen Hays
“Nhóm lợi ích là một tập đoàn có tổ chức của những người có cùng chung một số mục đích và họ muốn gây ảnh hưởng vào chính sách công. ”
Jeffrey Berry, The Interest Group Society
Nhóm (tập đoàn) lợi ích là một cơ chế quan trọng qua đó dân chúng Hoa kỳ đạo đạt các ý nghĩ, yêu cầu và quan điểm của họ tới các người đại diện dân cử. Người ta thường thấy có một nhóm/tập đoàn lợi ích tập trung vào các vấn đề họ quan tâm, dù vấn đề đó có thể rất là chuyên biệt. Danh bạ các hội thiện nguyện tại Mỹ cho thấy có rất nhiều lý do khiến cho các người dân họp nhau thành hội đoàn. Cuốn Bách khoa Tự điển các Hội đoàn của công ty Gale Research, Inc., được mọi người coi là danh sách đầy đủ nhất. Không phải hội đoàn nào cũng tích cực hoạt động chính trị, nhưng có nhiều hội đoàn cũng tìm cách ảnh hưởng tới chính sách trong lãnh vực công.
Cả cơ cấu tổ chức chính thức lẫn truyền thống không chính thức của chính trị Hoa kỳ đều tạo điều kiện phát triển tốt cho những nhóm lợi ích. Một đặc điểm của hệ thống Hoa kỳ khiến cho các nhóm lợi ích có nhiều ảnh hưởng là các đảng chính trị tại Mỹ tương đối yếu. Sở dĩ như vậy một phần là do sự phân chia quyền lực giữa ngành lập pháp và hành pháp. Trong một chế độ đại nghị như tại nước Anh, trong đó việc nắm quyền thủ tướng tùy thuộc vào hậu thuẫn của đa số trong Quốc hội, các đảng chính trị có ảnh hưởng rất nhiều tới những người có quyền lập pháp và, do đó, tới việc làm chính sách. Trái lại tại Hoa kỳ, bầu cử tổng thống và bầu cử Quốc hội là hai sự kiện chính trị khác nhau, dù được tiến hành cùng một lúc. Mỗi một ứng viên vào Quốc hội phải lập ra một liên minh để thắng phiếu trong tiểu bang hay khu bầu cử của mình. Các liên minh này về bản chất thì khác hẳn liên minh nhằm mang lại đa số phiếu mà một ứng viên tổng thống có thể quy tụ được. Chứng cớ rõ ràng nhất của tình trạng này là từ Thế chiến II đa số trong Quốc hội và đa số ủng hộ tổng thống thường là hai đảng đối lập nhau. Kết quả là cả đảng viên đảng Dân chủ lẫn đảng Cộng hòa đều không nhất thiết ủng hộ lập trường của tổng thống của đảng mình hay đề cương tranh cử của đảng mình. Vì lòng trung thành của đảng viên ra tranh cử với [đề cương của] đảng yếu, thành ra nhóm lợi ích tạo được ảnh hưởng mạnh thêm cả trong lúc tranh cử – vì sự hỗ trợ tài chánh của họ có thể có tính cách quyết định – lẫn sau khi bầu cử vì nhóm ủng hộ ứng viên được đắc cử trở nên có quan hệ rất mật thiết tới việc làm chính sách.
Một đặc điểm thứ hai của hệ thống khiến cho nhóm lợi ích phát triển là thể chế liên bang trong đó quyền lực chính trị được phân tán cho tiểu bang và các địa phương. Các tổ chức nhân dân thường phát xuất từ cấp tiểu bang và địa phương, sau đó mới họp thành tổ chức toàn quốc. Do đó hệ thống tản quyền khiến cho các nhóm lợi ích khác nhau phát triển. Hệ thống này cũng làm yếu hệ thống đảng phái chính trị, vì tình trạng kinh tế xã hội khác nhau của 50 tiểu bang khiến cho khó duy trì được kỷ luật đảng.
Thêm vào đó một ngành tư pháp mạnh và độc lập trong hệ thống chính quyền Hoa kỳ cũng giúp cho các nhóm lợi ích thêm thế mạnh. Các tòa tại Mỹ thường phán quyết về các vấn đề mà tại các nền dân chủ khác lại thuộc về thẩm quyền ngành lập pháp hay hệ thống hành chánh. Do đó các nhóm lợi ích có thể dùng hình thức kiện cáo để đạt được những mục tiêu chính trị mà họ không thực hiện được bằng con đường lập pháp. Thí dụ như vào những năm đầu tiên của thập niên 1950, các thắng lợi trước tòa của Hiệp hội Quốc gia cho sự Thăng tiến của dân Da Mầu (National Association for the Advancement of Colored People, NAACP) đã tạo ra các vết nứt rạn đầu tiên phá vỡ chính sách phân biệt chủng tộc tại Mỹ, nhiều năm trước khi Quốc hội-lúc bấy giờ gồm nhiều người miền Nam-sẵn sàng hành động.[1]
Sau hết, truyền thống tự do ngôn luận, báo chí và hội họp hầu như không giới hạn của Hoa kỳ có nghĩa là hầu như bất cứ một quan điểm nào của môt nhóm lợi ích, dù cấp tiến đến đâu chăng nữa, cũng được đưa ra công khai. Lẽ dĩ nhiên là xu hướng tập trung trong giới truyền thông từ Thế chiến II cũng khiến cho các nhóm hoạt động bên lề khó mà được người ta chú ý tới những điều họ muốn bầy tỏ. Tuy nhiên xu hướng tập trung này một phần đã bị hoá giải bởi sự kiện các nhóm đã trình bầy được quan điểm của mình qua trang mạng. Nói chung truyền thống tự do ngôn luận và tự do báo chí của Mỹ đã khuyến khích việc thành lập các nhóm lợi ích bằng cách cho họ có nhiều cơ hội phổ biến các vấn đề xã hội và bầy tỏ lập trường của họ đối với chính sách của lãnh vực công.
Thế giới của các nhóm lợi ích
Trước năm 1970, sách giáo khoa tại Mỹ về các nhóm lợi ích thường chỉ nói tới ba loại nhóm lợi ích: doanh nghiệp, lao động và nông nghiệp. Từ đó đến nay thế giới của các nhóm lợi ích đã trở nên phức tạp hơn. Các nhóm nông nghiệp hầu như đã mất ảnh hưởng vì số trại chủ ngày càng giảm tại Hoa kỳ. Hơn nữa, đã xuất hiện nhiều nhóm mới không thuộc vào bất cứ loại nào trong ba loại trên.
Doanh nghiệp
Đa số các nhà nghiên cứu đều đồng ý là doanh nghiệp giữ một vai trò trung tâm trong chính trị Hoa kỳ. Các đại công ty có uy tín là những thành phần quan trọng trong nền kinh tế Hoa kỳ. Vì các đại biểu dân cử thường được coi là các người phải chịu trách nhiệm về thành tích kinh tế quốc gia nên họ thường sợ là các chính sách bất lợi cho doanh nghiệp sẽ làm hại tới thành tích đó.
Tuy nhiên doanh nghiệp còn dùng những đòn bẩy ảnh hưởng trực tiếp nữa. Các đại công ty liên quốc cũng dành rất nhiều tài nguyên để vận động cho các mục tiêu chính trị. Họ thường là hội viên của các hiệp hội kinh doanh, nói lên quan điểm của toàn ngành công nghiệp trong tiến trình chính trị. Các công ty cũng ủng hộ cho các liên nhóm như Hiệp hội Quốc gia của các Công ty Chế xuất và Phòng Thương mại Hoa kỳ (National Association of Manufacturers and the U.S. Chamber of Commerce) là tiếng nói chung cho tất cả ngành doanh nghiệp. Sau hết các công ty riêng lẻ cũng trực tiếp vận động với các nhà làm luật; họ lại còn chuyển hàng triệu đô-la vào quỹ tranh cử của các ứng viên mà họ ủng hộ.
Công đoàn
Đầu thế kỷ 20, công đoàn phát triển chậm, nhưng đến năm 1930 thì đã chiếm được một vị thế quan trọng trong hệ thống chính trị Hoa kỳ. Đạo luật Quan hệ Lao động Quốc gia (National Labor Relations Act) bảo vệ việc thương lượng tập thể và khiến cho công đoàn lớn mạnh nhanh hơn. Vào những năm 1950 công đoàn có số hội viên cao nhất, chiếm 35 phần trăm của lực lượng lao động. Tuy nhiên từ các năm 1960 thi số hội viên bắt đầu giảm cho tới mức hiện tại là 15 phần trăm của thành phần dân số hoạt động. Thế lực chính trị của công đoàn cũng suy yếu đi theo với thế lực kinh tế của họ. Lý do cho sự suy yếu này, khá phức tạp và không thể giải thích chi tiết trong bài này, một phần do sự thay đổi bản chất kinh tế toàn cầu và sự thay đổi trọng tâm của kinh tế Mỹ từ sản xuất kỹ nghệ sang kinh tế phục vụ và tiêu dùng. Công đoàn, tuy thế, vẫn còn thế lực đáng kể khi họ tập trung năng lực vào một cuộc tranh cử hay một chính sách nào đó.
Hiệp hội Chuyên nghiệp
Một loại nhóm lợi ích quan trọng là hiệp hội chuyên nghiệp. Những đoàn thể như Hiệp hội Y sĩ Hoa kỳ và Hiệp hội Luật sư Hoa kỳ tập trung vào các quyền lợi, giá trị chung và tư thế nghề nghiệp của họ. Hiệp hội các chuyên viên trong lãnh vực công, tuy không mạnh bằng nhưng rất có tổ chức. Hầu như bất cứ ngành chuyên môn nào trong chính quyền tiểu bang và địa phương cũng có đoàn thể quốc gia của họ. Chẳng hạn như trong lãnh vực gia cư có những tổ chức như Hiệp hội toàn quốc các Viên chức về Gia cư và Tái thiết (National Association of Housing and Redevelopment Officials), Hội đồng Quốc gia các Cơ quan Gia cư của Tiểu bang (National Council of State Housing Agencies), và Hội đồng các Cơ quan Gia cư Công lập Lớn (Council of Large Public Housing Authorities). Theo luật của tiểu bang và liên bang các tổ chức đó không được hoạt động chính trị đảng phái. Tuy nhiên họ được điều trần trước Quốc hội về các vấn đề liên hệ tới chương trình hoạt động của họ và họ cũng gửi đại diện của đoàn thể đi nói chuyện với các đại diện dân cử cấp tiểu bang và địa phương của họ. Vì các người thu nhập thấp ở thuê tại các khu gia cư công lập rất ít khi họp lại thành các nhóm lợi ích có ảnh hưởng ở cấp quốc gia nên các hiệp hội của các cơ quan cung cấp nhà này là tiếng nói quan trọng cho thành phần dân số có thu nhập thấp trong diễn trình chính trị tại Mỹ.
Các đoàn thể liên chính quyền
Một loại đoàn thể có liên hệ tới loại đoàn thể trên là các nhóm lợi ích đại diện các đơn vị chính quyền tiểu bang và địa phương vận động cho lợi ích của mình trên tầm mức quốc gia. Tuy các đoàn thể này không có vai trò chính thức nào trong tổ chức liên bang của Mỹ – trong đó thẩm quyền được phân chia cho từng cấp chính quyền toàn quốc, tiểu bang và địa phương – họ cũng hoạt động như các nhóm lợi ích khác. Nghĩa là họ đạo đạt quan điểm của họ tới các đại biểu Quốc hội, tới chính quyền và bênh vực cho lập trường của họ trước giới truyền thông. Hiệp hội các Thống đốc (National Governors’ Association, NGA) và Hội nghị Toàn quốc của các Viện Lập pháp Tiểu bang (National Conference of State Legislatures) là các thí dụ điển hình. Vì các thống đốc tiểu bang có nhiệm vụ trực tiếp quản lý trách nhiệm chính trị trong việc thi hành các chương trình an sinh xã hội do chính quyền liên bang giao cho, nên NGA đặc biệt có ảnh hưởng giúp các đại biểu Quốc hội soạn thảo luật về an sinh xã hội. Các lợi ích tổng quát về định chế của các hạt (counties)[2] được đại diện bởi Hiệp hội Quốc gia các Hạt (National Association of Counties), lợi ích của các thành phố thì được đại diện được bởi Liên đoàn Quốc gia các Thành phố (National League of Cities) và Hội nghị các Thị trưởng Hoa kỳ (U.S. Conference of Mayors).
Các nhóm lợi ích công cộng
Loại nhóm lợi ích phát triển nhanh nhất từ năm 1970 đến nay là “nhóm lợi ích công cộng”. Nhà nghiên cứu chính trị Jeffrey Berry định nghĩa nhóm lợi ích công cộng là nhóm ủng hộ những mục tiêu không trực tiếp có lợi vật chất cho thành viên của nhóm nhưng nhóm cổ võ cho những giá trị liên hệ tới toàn thể xã hội. Những nhóm lợi ích công cộng đầu tiên xuất phát từ những phong trào đòi quyền công dân, quyền phụ nữ và bảo vệ môi sinh trong những năm 1960. Những người ủng hộ cho các cuộc tranh đấu này qua thời gian đã tiến hóa từ cách phát biểu quan điểm của mình bằng biểu tình phản đối chuyển sang chương trình hành động có tổ chức trong hệ thống chính trị. Về sau các nhóm lợi ích công cộng hoạt động về những vấn đề mới như quyền của những người khuyết tật, ngăn ngừa việc ngược đãi trẻ em hay ngăn ngừa bạo lực trong gia đình, và quyền của những người đồng tính luyến ái. Những nhóm này là những đoàn thể tranh đấu đòi các chương trình có lợi cho người nghèo. Trong số các đoàn thể tiên tiến thuộc loại này có những đoàn thể như Liên minh Gia cư của giới có thu nhập thấp (National Low Income Housing Coalition), Quỹ bảo vệ trẻ em (Children’s Defense Fund), và Công dân (Public Citizen) dưới sự lãnh đạo của Ralph Nader, người tranh đấu cho quyền lợi của người tiêu thụ.
Các nhóm lợi ích công cộng thường không có nhiều nguồn tài trợ như các nhóm doanh nghiệp. Tuy các vấn đề họ tranh đấu thường được đa số công chúng tán trợ (căn cứ theo các cuộc thăm dò dân ý), nhưng chỉ một số rất ít các nhóm này có nhiều hội viên trong quảng đại quần chúng. Một trong những lý do là vì các mục tiêu của họ không cụ thể nên công chúng thấy không cần phải chính thức gia nhập, hay ít ra là không cần phải tích cực tham gia, mà vẫn được hưởng lợi ích. Tuy nhiên những nhóm này đã dùng kỹ năng và các nỗ lực thâu thập thông tin của mình để nêu ra các vấn đề mà các nhóm khác không nêu ra. Lúc đầu đa số các nhóm lợi ích thường có khuynh hướng thiên tả. Tuy nhiên những năm gần đây các nhóm bảo thủ cũng đã lập những nhóm riêng của mình, phần lớn là để đối phó với các chuyển biến mà họ cho là quá cấp tiến trong chính sách công vào những năm 1960 và 1970. Đi hàng đầu trong những nhóm lợi ích công cộng thuộc loại này là các đoàn thể như Hiệp hội Toàn quốc những Người Đóng thuế (National Taxpayer’s Union) và Hội của những Phụ nữ có những Quan tâm (Concerned Women for America). Các tổ chức tham mưu (think tank) bảo thủ như Quỹ Di sản (Heritage Foundation) cũng có thể hoạt động như những nhóm lợi ích vì các công trình nghiên cứu của họ thường hỗ trợ cho quan điểm bảo thủ của họ. Đối với phe tự do thì có lẽ Viện Đô thị (Urban Institute) cũng có vai trò tương đương.
Các nhóm lợi ích trong nước này cũng giống như các tổ chức phi chính phủ (Non-Governmental Organizations, NGOs) đã xuất hiện trên địa bàn quốc tế từ những năm 1980. Thực vậy, một số đoàn thể Mỹ có quan hệ mật thiết với các NGO quốc tế. Đối với các đoàn thể quốc tế cũng như quốc nội, hậu thuẫn của các đoàn thể này là các công dân quan tâm đến các vấn đề xã hội nói chung chứ không phải tới các lợi ích kinh tế trực tiếp.
Các giới hạn về sự hữu hiệu của các nhóm lợi ích
Qua các nhận định sơ lược trên, ta thấy trên chính trường Hoa kỳ có rất nhiều nhóm lợi ích khác nhau. Nhưng có nhiều tài liệu nghiên cứu cho thấy sự hữu hiệu trong việc phổ biến quan điểm của các nhóm này cũng khác nhau rất nhiều. Sự khác biệt đó xuất phát từ cách các nhóm đó huy động các nguồn tài nguyên chính trị chính của mình như số hội viên, mức độ hoạt động tích cực và lâu bền, tiền và thông tin.
Số lượng và sự gắn bó giữa các hội viên
Hợp lý ra thì ta có thể cho rằng các nhóm lợi ích có hậu thuẫn lớn trong dân chúng chắc phải có ảnh hưởng nhiều hơn. Các đại biểu dân cử tranh đấu cho các chính sách được đa số tán thành trong các cuộc thăm dò ý kiến vì họ muốn lôi kéo thêm các cử tri trong số các người này vào liên minh giúp họ thắng cử. Tuy nhiên có nhiều yếu tố khiến cho vấn đề này thêm phức tạp.
Quả thực là có hàng triệu người thuộc vào các nhóm lợi ích và có một số đoàn thể như hội Sierra Club bảo vệ môi sinh và AFL/CIO[3], tổ chức công đoàn, là các đoàn thể rất lớn. Tuy nhiên, nếu xét cho kỹ thì ta thấy rằng đa số các đoàn thể có tính cách quẩn chúng thực ra số hội viên ghi danh chỉ là một tỷ số rất nhỏ của những người tiềm ẩn ủng hộ cho họ nhưng không ghi danh là hội viên. Chẳng hạn, các cuộc thăm dò ý kiến cho thấy đa số dân Mỹ tán thành phải có luật về môi trường chặt chẽ hơn. Những người tán thành này tạo thành một khối hàng triệu người đứng sau các nhóm lợi ích về bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, đoàn thể bảo vệ môi trường lớn nhất cũng chỉ có dưới một triệu hội viên. Con số tương đối khá nhỏ này rất hợp với nguyên tắc tổng quát là số công dân tham gia các nhóm lợi ích chỉ là một phần rất nhỏ của dân số Hoa kỳ.
Nhà kinh tế đã quá cố Mancur Olson đưa ra một cách giải thích hợp lý nhất cho hiện tượng này. Ông lập luận rằng đứng về phương diện kinh tế thì việc một nhóm lợi ích đạt được thành tích là một “điều lợi ích chung.” Nghĩa là thành công của nhóm là điều lợi ích cho tất cả những người tán thành lập trường của nhóm, dù các người đó có thực sự tham gia nhóm hay không. Do đó nếu loài cá voi được cứu khỏi bị diệt chủng thì người ta cũng cảm thấy hài lòng dù người ta có đóng lệ phí gia nhập cho nhóm “cứu cá voi” hay không. Lẽ dĩ nhiên cũng đúng là nếu không ai đóng góp gì thì nhóm sẽ không thể tồn tại. Tuy nhiên, đối với những đoàn thể lớn thì sự đóng góp của mỗi hội viên mới gia nhập cũng chỉ có tính cách thêm thắt thôi. Do đó, dù nhóm có hàng ngàn người tham gia nhưng cũng có rất nhiều người khác không tham gia hay không hoàn toàn tham gia. Những người này trở thành những “người hưởng theo,” nghĩa là được hưởng lợi ích trong khi các người khác tích cực tham gia hay đóng góp.
Một vấn đề quan trọng nữa đối với các nhóm có tính cách quần chúng là làm sao khiến sự hậu thuẫn của các hội viên của mình trở thành các lá phiếu cho các ứng cử viên ủng hộ cho mục đích của nhóm. Bỏ phiếu là một hành động khá phức tạp bị chi phối bởi nhiều động cơ và ảnh hưởng khác nhau như cá tính của ứng viên, sự trung thành với đảng và một số các vấn đề khác. Các tài liệu nghiên cứu về bỏ phiếu cho thấy nhiều cử tri không biết hết về các quan điểm về chính sách của ứng viên mà họ bỏ phiếu ủng hộ. Do đó, các nhóm thường khó mà chứng minh được rằng các phiếu [bỏ cho ứng cử viên] của các người hậu thuẫn cho nhóm chính yếu là do các vấn đề do nhóm nêu ra. Nhóm nào có thể khiến cho các ứng viên tin là nhóm có khả năng huy động phiếu thì sẽ được các ứng viên nể vì. Chẳng hạn như Hiệp hội Quốc gia của các người dùng súng (National Rifle Association, NRA), chống luật kiểm soát dùng súng, đã thuyết phục các ứng viên vào quốc hội là các hội viên của họ sẽ không bỏ phiếu cho ứng viên chỉ vì vấn đề này. Vì vậy NRA đã có ảnh hưởng lớn không tương xứng với số hội viên của hội, mặc dầu phần lớn dân Mỹ đều ủng hộ luật kiểm soát súng chặt chẽ hơn.
Vì huy động một số hội viên quần chúng lớn là điều khó nên ta cũng không ngạc nhiên khi thấy các nhóm nhỏ hơn, chặt chẽ hơn và tranh đấu mạnh hơn thường có ảnh hưởng nhiều hơn so với số lượng hội viên nhỏ của họ. Thứ nhất là nhóm càng nhỏ thì sự đóng góp của mỗi hội viên lại có giá trị quan trọng hơn, do đó số người “hưởng theo” cũng ít đi. Thứ hai là, trước khi có trang mạng, liên lạc giữa các nhóm nhỏ dễ hơn và do đó dễ huy động hơn. Nếu các lợi điểm này của nhóm nhỏ lại được tăng cường bởi sự gắn bó giữa quyền lợi của nhóm với kết quả của việc thay đổi chính sách thì ngay cả một nhóm nhỏ có thể rất mạnh.
Tiền
Những năm gần đây tiền đã trở thành quan trọng hơn trong chính trị Hoa kỳ vì chi phí tranh cử leo thang. Các luật hiện tại giới hạn tiền đóng góp tranh cử có những kẽ hở còn các đại biểu dân cử của cả hai đảng lại ngần ngại không muốn ủng hộ sửa đổi hệ thống hiện hành vì sợ có thể tạo ra lợi thế cho đối thủ. Các nhóm lợi ích có nhiều ảnh hưởng nhất trong các cuộc tranh cử toàn quốc thường tự nguyện đóng góp cho các ứng viên tới hàng trăm ngàn đô-la.
Thêm vào đó, cũng cần có nhiều nguồn tài chánh để duy trì sự hiện diện của mình tại [thủ đô] Washington trong thời gian không có bầu cử. Một đoàn thể cần có nhân viên chuyên môn để ảnh hưởng tới các dự thảo luật liên hệ tới quyền lợi của họ. Ngoài ra lại còn cần có nhân viên để phục vụ và liên lạc với các hội viên. Đoàn thể nào không luôn luôn có mặt ở Washington không thể nào vận động ngầm về các chi tiết của dự luật. Thành tích này là dấu hiệu chứng tỏ sự thành công của một nhóm lợi ích.
Tiền cũng liên quan mật thiết tới những yếu tố như số lượng và sự gắn bó của hội viên. Để đối phó với vấn đề các người hưởng theo thì các đoàn thể phải thu hút được các người gọi là “kinh doanh chính sách” – tức là các người muốn được hưởng lợi về vật chất, nghề nghiệp hay ý thức hệ qua việc tổ chức một đoàn thể thành công. Muốn làm như vậy thì hội viên tiềm ẩn của đoàn thể phải có tài nguyên dư để làm cơ sở tổ chức có nhiều hứa hẹn. Nhu cầu cần có tiền dư này tạo ra mức tối thiểu về nguồn thu mà nếu ở dưới mức tối thiểu đó thì những nhóm tiềm ẩn khó có thể lập lên được. Vì lý do này, tương đối có rất ít nhóm trực tiếp đại diện cho người nghèo.
Tuy nhiên, trên mức tối thiểu này thì vai trò của tài nguyên trở nên phức tạp hơn. Theo sự suy luận bình thường ta có thể nói rằng một đoàn thể có một triệu hội viên, mỗi người đóng $5 thì cũng có thể quyên được 5 triệu đô-la như một đoàn thể có 10 ngàn hội viên mà mỗi người đóng $500. Nhưng chỉ khi nào ta kể đến vấn đề người “hưởng theo,” thêm vào đó là chi phí nhiều cần cho một đoàn thể có nhiều hội viên thì lúc bấy giờ mới thấy rõ các bất lợi của một đoàn thể lớn.
Một yếu tố khác ảnh hưởng tới sự huy động tài nguyên của một đoàn thể là hội viên của đoàn thể đó gồm các cá nhân hay các tổ chức khác. Nhiều nhóm lợi ích có thế lực thực ra là một tập hợp của nhiều tổ chức. Các tổ chức này bao gồm hội các ngành nghề, hội chuyên nghiệp và hội đại diện cho các cơ quan công và tổ chức không vụ lợi cung cấp các dịch vụ. Một đoàn thể gồm nhiều đoàn thể khác không cần phải liên lạc với nhiều thành viên nhưng vẫn có thể nhận là mình đại diện cho hàng ngàn người liên hệ với các thành viên đó. Hơn nữa các thành viên cũng có thể sử dụng những tài nguyên sẵn có của tổ chức, thay vì là bỏ tiền riêng của mình, để hỗ trợ cho đoàn thể.
Thông tin
Ngoài sự tham gia của hội viên và tiền thì thông tin là nguồn tài nguyên mạnh mẽ nhất mà nhóm có được. Thông tin được trao đổi bằng nhiều cách. Trước hết, thông tin được chuyển từ các nhóm lợi ích tới những người làm quyết định. Các nhóm có kiến thức chuyên môn mà người làm luật không có. Ngược lại các nhóm rất muốn cho các nhà làm luật biết về những vấn đề mà nhóm quan tâm. Thực ra các thông tin họ cung cấp thường có khuynh hướng thiên lệch thuận lợi cho lợi ích của họ. Các nhà làm luật rất ý thức được sự thiên lệch đó nhưng có thể vẫn thấy là thông tin có ích lợi. Một trong những ưu thế có sự hiện diện thường xuyên tại Washington là có cơ hội cung cấp thông tin cho các nhà làm luật vào những điểm then chốt của diễn trình làm luật.
Điểm thứ hai là thông tin từ ngành lập pháp và hành pháp tới các nhóm lợi ích. Nhân viên của các nhóm lợi ích theo dõi các điều dự thảo trong luật và do đó biết lúc nào là lúc thuận lợi nhất để ảnh hưởng vào diễn trình làm luật. Các quan hệ không chính thức với nhân viên của Quốc hội cũng tạo cơ hội để được ra trình bầy trong các buổi điều trần và huy động các hội viên của nhóm vào lúc dự thảo luật sắp được đưa ra biểu quyết. Qua quá trình này các nhóm biết cơ quan nào, người nào có ảnh hưởng nhất và chiến lược nào tốt nhất để khiến họ hưởng ứng. Đôi khi các nhóm này lại còn có thể [vận động] sửa lại chi tiết văn bản trong dự luật của Quốc hội làm thay đổi cả ảnh hưởng của luật.
Sau hết các nhóm lợi ích trao đổi thông tin với các hội viên và các người khác. Nhóm có thể tiến hành một cuộc điều tra hay thuê làm một cuộc nghiên cứu để vấn đề gây ấn tượng mạnh hơn. Nếu họ lôi kéo được sự chú ý của giới truyền thông thì các nhà làm luật bị áp lực bắt buộc phải đáp ứng. Các nhóm cũng yêu cầu hội viên cung cấp thông tin và thông báo cho hội viên về các quyết định sắp được đưa ra. Phần nhiều khi luật đang được dự thảo, chỉ có một số ít công dân tiếp xúc với đại diện dân cử của họ. Do đó, nếu nhóm có thể phát động hội viên gửi một lúc tới 200 cái thư [cho các dân biểu] thì ảnh hưởng sẽ mạnh chẳng khác gì một cơn bão thư [thỉnh nguyện].
Sự phát triển nhanh của mạng lưới trong 5 năm vừa qua đã làm giảm chi phí liên lạc cho một số lớn dân chúng. Đa số các nhóm lợi ích đều có trang mạng và họ đều dùng điện thư để liên lạc với các hội viên và các hội viên cũng dùng điện thư để liên lạc với những người có quyền quyết định. Tuy nhiên các phương tiện này còn mới nên các nhóm hãy còn trong giai đoạn học cách sử dụng chúng thật hữu hiệu. Do đó còn quá sớm để có thể xác định là các phương tiện đó ảnh hưởng nhiều hay ít trong việc giúp các nhóm lợi ích gây ảnh hưởng.
Một thí dụ mới đây về ảnh hưởng đó là việc dùng một số trang mạng của phe bảo thủ để phổ biến các thông tin bất lợi về nguyên tổng thống Bill Clinton, trong số đó có những thông tin chính xác nhưng cũng có những điều bịa đặt và bóp méo trắng trợn. Sự kiện đó có lẽ cũng giúp đẩy mạnh áp lực đưa Clinton ra đàn hạch mặc dầu đa số dân Mỹ vẫn không muốn như vậy. Trừ phi có những thế lực kinh tế quan trọng tìm ra được một cách gì để giới hạn việc xử dụng mạng và khiến cho việc xử dụng tốn kém hơn thì phương tiện này có triển vọng sẽ dân chủ hóa việc đối thoại chính trị. Mặt khác, cũng có thể là mạng sẽ khiến cho nhân dân phân hóa ra thành những nhóm nhỏ liên lạc với nhau bằng phương tiện điện tử nhưng lại tự giam mình trong những thế giới quan ngày càng kỳ quặc.
Tiến tới việc thành lập các nhóm lợi ích công hữu hiệu hơn
Vì các lý do này mà người ta thích lập những nhóm nhỏ hơn, chặt chẽ hơn và có nguồn tài chánh tốt hơn thay vì là các nhóm đại diện cho một số lớn quần chúng. Các lợi ích riêng biệt thường cũng có thế hơn là các lợi ích chung chung mà người ta có thể gọi là lợi ích của dân chúng. Tuy nhiên, sự xuất hiện nhanh và nhiều của các nhóm lợi ích công trong những năm gần đây khiến cho hệ thống các nhóm lợi ích nói chung đại diện cho các ý kiến khác biệt của người dân Hoa kỳ. Các nhóm lợi ích công thường cũng đánh bại được các nhóm đối lập có tài chính dồi dào hơn. Nhưng nói cho cùng thì các đại diện dân cử đều biết rằng phải có tiền thì mới thắng phiếu. Nhiều khi các nhóm lợi ích quần chúng không đủ cho người ta tin cậy là sẽ vận động được phiếu của hội viên, ngược lại các hội doanh nghiệp và các công ty lớn thì luôn đáng tin cậy là họ sẽ bỏ ra tiền để cho ứng viên chi phí cho việc vận động trên truyền hình.
Một yếu tố quan trọng nhưng lại thiếu trong các nhóm lợi ích công là các nhóm này không thực sự là các tổ chức chính trị có tính cách quần chúng. Thường thì các nhóm này chỉ có một số nhân viên ít ỏi. Đứng đằng sau nhóm có hàng ngàn hội viên nhưng quan hệ của hội viên với nhóm chỉ giới hạn trong việc đôi khi đóng góp tài chánh cho hội. Cơ cấu này khác hẳn với các tổ chức chính trị có tính cách quần chúng trước kia trong đó các phong trào toàn quốc được xây dựng từ những tổ chức địa phương nhỏ gồm những hội viên thường xuyên gặp nhau. Ngoại trừ một số nhỏ các hội viên tích cực hoạt động, các hội viên của các nhóm ngày nay ít khi gặp nhau.
Mới đây các nhà quan sát xã hội Hoa kỳ càng ngày càng trở nên bận tâm vể sự tham gia ngày càng ít đi của dân chúng vào cộng đồng. Sự suy giảm này thể hiện ngay cả trong các tổ chức chính trị cũng như không chính trị. Có nhiều lý do được đưa ra để giải thích: truyền hình làm cho người ta ít ra ngoài; có người phải làm hai việc hay có gia đình chỉ có một gia trưởng thành ra người lớn ít có thì giờ rảnh rỗi; thêm vào đó người ta hoài nghi các chiến dịch trong đó hệ thống truyền thông giữ vai trò chủ chốt nhắm vào các cá nhân hay các vụ tai tiếng thay vì là tập trung vào các vấn đề có ý nghĩa.
Dù vì lý do nào chăng nữa, nếu một nhóm lợi ích có thể huy động hữu hiệu dân chúng qua các chi hội quần chúng địa phương thì nhóm đó sẽ có một thế chính trị rất mạnh. Nhóm sẽ có một cơ sở hội viên vững chắc để liên lạc một cách ít tốn kém qua các nguồn truyền tin đã có sẵn. Bằng cách phối hợp cả vận động trên bình diện toàn quốc lẫn tiếp xúc trực tiếp với ứng viên và các viên chức ở địa phương, nhóm có thể lập luận một cách rất thuyết phục là hội viên của nhóm sẽ bỏ phiếu căn cứ trên các vấn đề nhóm đưa ra. Như vậy nhóm sẽ thực sự là một phong trào quần chúng chứ không phải là một nhóm nhỏ những người ưu tú được người ta bỏ tiền ra để tranh đấu.
Tuy nhiên lập được một nhóm như vậy cũng có những trở ngại rất lớn lao. Lúc đầu cần phải có nhiều tiền để hỗ trợ cho các cuộc vận động tổ chức nhóm tại địa phương. Nhóm cũng phải chế ngự được cái xu hướng tách rời vấn đề địa phương với vấn đề quốc gia trong xã hội Hoa kỳ. Sau hết, lại phải làm sao lôi kéo mọi người ra khỏi cái xu hướng chỉ chú trọng vào các vấn đề do các hệ thống truyền thông toàn quốc nêu ra mà sao lãng việc trực diện tiếp xúc với người ở cùng địa phương với mình.
Một dấu ấn chứng tỏ một xã hội thực sự dân chủ là xã hội phải khiến cho người dân tạo ra và huy động những phương thức hoạt động chính trị khác khi họ cho rằng các thế lực kinh tế hay nhân viên chính quyền đã vi phạm quyền lợi của họ. Theo nghĩa đó các nhóm lợi ích có tổ chức giữ một vai trò rất quan trọng. Các nhóm này giúp dân chúng huy động hữu hiệu hơn các nguồn tài nguyên của mình như: bỏ phiếu, tự do ngôn luận, tự do hội họp và áp dụng quá trình luật pháp.
© Học Viện Công Dân 2006
Tài liệu đọc thêm
Frank R. Baumgartner and Beth Leech, Lợi ích Cơ bản: vai trò quan trọng cùa các nhóm trong chính trị và khoa học chính trị[Basic Interests: The Importance of Groups in Politics and Political Science] (Princeton University Press, 1998)
Jeffrey Berry, Vận động cho dân chúng: cách hoạt động chính trị của các nhóm lợi ích [Lobbying for the People: The Political Behavior of Public Interest Groups] (Princeton University Press, 1977)
Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis, Chính trị của các nhóm lợi ích [Interest Group Politics] (4th ed., Congressional Quarterly Press, 1995)
Michael T. Hayes, Các người vận động và các người làm luật: Một lý thuyết về Thị trường Chính trị [Lobbyists and Legislators: A Theory of Political Markets] (Rutgers University Press, 1981)
R. Allen Hays, Ai nói lên tiếng nói của dân nghèo? Các nhóm lợi ích toàn quốc và Chính sách Xã hội [ Who Speaks for the Poor? National Interest Groups and Social Policy] (Garland Press [forthcoming, 2001])
Charles Lindblom, Chính trị và Thị trường: Hệ thống Kinh tế Chính trị Thế giới [Politics and Markets: The World’s Political-Economic Systems] (Basic Books, 1977)
Mancur Olson, Luận về Hành động tập thể: Lợi ích chung và lý thuyết về các nhóm lợi ích [The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups] (Schocken Books, 1970)
Mark P. Petracca, ed. Chính trị của Lợi ích [The Politics of Interests] (Westview Press, 1992)
Sơ lược về tác giả
R. Allen Hays là giám đốc của Chương trình Nghiên cứu sinh về Chính sách Công và là giáo sư khoa chính trị tại Đại học đường University of Northern Iowa. Cuốn sách của ông, Chính quyền Liên bang và Vấn đề Gia cư tại Đô thị (The Federal Government and Urban Housing) là tác phẩm được tham khảo nhiều nhất trong lãnh vực nghiên cứu về lịch sử chính sách gia cư. Mới đây các công trình nghiên cứu của ông đã mở rộng ra và bao gồm diễn trình hoạt động của các nhóm lợi ích trong việc hình thành chính sách gia cư. Tác phẩm Ai nói lên tiếng nói của dân nghèo? (Who Speaks for the Poor?), do Routledge xuất bản năm 2001, thu thập các tài liệu và so sánh hoạt động của các nhóm lợi ích trong ba lãnh vực chính sách xã hội của Mỹ là nhà ở, thực phẩm và trợ cấp tiền. Trước khi dạy học tại Đại học đường University of Northern Iowa, giáo sư Hays là một viên chức điều hành chương trình gia cư trong một chính quyền địa phương.
Nguyên bản: http://usinfo.state.gov/products/pubs/democracy/dmpaper9.htm
Ghi chú
[1] Các tiểu bang miền nam Hoa Kỳ thời đó còn ủng hộ chính sách phân biệt chủng tộc. (ghi chú của HVCD)
[2] Một vùng địa dư trong tiểu bang dưới sự quản lý của một chính quyền địa phương và là đơn vị cơ bản về hành chánh và chính trị trong một tiểu bang. Tại Mỹ có 3100 hạt (counties). (ghi chú của HVCD)
[3] American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (Liên đoàn Lao động Hoa kỳ và Đại hội các Tổ chức Công nghiệp) [Ghi chú của HVCD]