Michael F. Cairo
“Ngay cả khi cần có lực lượng quân sự thì, trong nước… người dân khôn ngoan và thận trọng vẫn phải luôn luôn để ý và canh chừng lực lượng đó”
Samuel Adams
Người ký vào Tuyên Ngôn Độc lập
Từ năm 1789 Hoa kỳ ít khi tham gia vào những hoạt động quân sự kéo dài. Do đó, dân chúng Mỹ chú trọng đến các vấn đề nội bộ nhiều hơn, còn ngoại giao và quốc phòng thì chỉ đôi khi mới quan tâm tới. Nói chung, các cuộc thăm dò ý kiến công chúng cho thấy đa số dân Mỹ tương đối ít quan tâm tới các vấn đề ngoại giao, và chỉ khi có các cuộc khủng hoảng quốc tế thì mới chú ý tới nhiều hơn. Tuy nhiên, như ghi trong Hiến pháp, cái động cơ chính dẫn tới việc thành lập nước Mỹ lại là để “bảo vệ chung [cho cả nước].” Một phần ba trong số 18 các quyền hành liệt kê trong Điều I, Đoạn 8 của hiến pháp Hoa kỳ thuộc về các vấn đề quân sự và ngoại giao, và cũng không phải ngẫu nhiên mà nhiều vấn đề nguyên thủy bàn tới trong Luận cương Liên bang liên quan đến các yêu cầu quốc phòng của Hoa kỳ.
Khi xây dựng một chính quyền quốc gia mới, các vị lập quốc đã nhận rõ tầm quan trọng cần phải thành lập một chính quyền có thể bảo vệ quốc gia một cách đúng mức. Một chính sách hữu hiệu, thống nhất giữa ngoại giao và quân sự đòi hỏi phải có một lãnh đạo mạnh của ngành hành pháp đối với quân đội. Đồng thời các vị đó cũng nhận thấy rằng nếu không được kiểm soát đúng mức thì lực lượng quân sự có thể được dùng để cướp chính quyền và là một mối đe dọa cho dân chủ. Các vị lập quốc quả thực đã sợ vấn đề lạm dụng quyền lực quân sự, và lo ngại rằng một hành pháp quá mạnh sẽ có lúc thoái hoá thành chế độ độc tài hay chế độ mị dân. Lịch sử đã cho các vị đó biết là những sự tiếm quyền như vậy không phải là ít xẩy ra. Do đó các vị lập quốc thấy rằng muốn bảo vệ dân chủ thì cần phải nêu rõ trong hiến pháp mới là quân sự phải phục tòng chính quyền dân sự. Trong Luận cươngLiên bang số 28, Alexander Hamilton viết:
Không lệ thuộc vào tất cả mọi lý luận khác về vấn đề này, đối với những người muốn có một quy định dứt khoát hơn về bộ máy quân sự trong thời bình thì câu trả lời đầy đủ là tất cả quyền lực của chính quyền [chúng ta] trù liệu phải ở trong tay của những người đại diện dân. Điều này là thiết yếu và, nói cho cùng, cũng là phương thức có hiệu lực duy nhất để bảo đảm an toàn các quyền và đặc quyền của dân chúng trong một xã hội dân sự.
Các nhà lập quốc nhận thấy tầm quan trọng của một lực lượng quân sự thường trực để phòng vệ nhưng các vị đó cũng thấy là cần phải thận trọng để gìn giữ tự do và ngăn ngừa tiếm quyền. James Madison đã giải thích trong Luận cương Liên bang số 41 như sau:
“Bảo đảm an ninh chống lại sự đe dọa từ bên ngoài là một trong những mục tiêu nguyên thủy của một xã hội dân sự…[Tuy nhiên] một lực lượng quân sự thường trực là một hiểm họa và cũng là một điều cần thiết. Ở tầm mức nhỏ nhất, thì [lực lượng quân sự] cũng có những bất tiện, nhưng ở tầm mức lớn thì lực lượng đó có thể dẫn tới các hậu quả có tính cách sinh tử. Nhưng dù ở tầm mức nào đi chăng nữa thì nó cũng là một đối tượng vừa đáng hoan nghênh vừa phải thận trọng canh chừng. Một quốc gia khôn ngoan cần phải phối hợp tất cả các quan điểm đó để một mặt không hấp tấp loại bỏ những điều cần thiết cho an ninh quốc gia và mặt khác cũng cần phải thận trọng để giảm bớt vai trò thiết yếu cũng như mối đe dọa của cái lực lượng có thể bất lợi cho tự do đó.
Dấu hiệu rõ rệt nhất về sự thận trọng này được ghi rõ trong Hiến pháp được đề nghị. Chính cái Liên hiệp, mà Hiến pháp xây dựng và duy trì, phải bác bỏ mọi lý lẽ [viện vào đó] để lập một tập đoàn quân sự mà có thể trở thành nguy hiểm.
Do đó Hiến pháp trao cho Quốc hội quyền thành lập và duy trì – tức là tài trợ – lực lượng quân sự để ngăn ngừa tổng thống có quá quyền lực quá mạnh. Hơn nữa Quốc hội, chứ không phải hành pháp, mới có quyền chính thức tuyên chiến để ngăn ngừa việc quyết định nông nổi không thể đổi được. Tuy nhiên đồng thời, Hiến pháp cũng cho tổng thống quyền tổng tư lệnh các lực lượng lục quân, hải quân và dân quân của tiểu bang. Do đó khiến cho tổng thống có đủ quyền lực để chống lại sự tấn công từ bên ngoài và bảo vệ quốc gia khi còn trứng nước.
Tuy nhiên, cũng như nhiều nguyên tắc khác của Hiến pháp, các chi tiết về việc kiểm soát của [chính quyền] dân sự chưa bao giờ được mô tả rõ trong Hiến pháp. Cách dân sự kiểm soát quân sự năm 1789 khác rất nhiều với cách kiểm soát hiện tại. Thực vậy, các nhà lập quốc không bao giờ trù liệu việc thiết lập một giai cấp quân sự chuyên nghiệp và do đó không thể nào tiên đoán trước được bản chất của sự kiểm soát dân sự như ta thấy hiện nay. Do đó, việc dân sự kiểm soát quân sự tại Hoa kỳ đã tiến hoá vừa theo tập quán và truyền thống và vừa theo tính cách pháp lý của Hiến pháp.
Truyền thống dân là chiến sĩ
Chính hiến pháp cũng không bàn tới vấn đề thiết lập một lực lượng quân sự thường trực. Các nhà lập quốc không quen với quan niệm quân dịch chuyên nghiệp. Các vị đó coi nghĩa vụ quân sự như là một nghĩa vụ đương nhiên của mọi công dân trong thời chiến. Ai cũng biết George Washington vừa là một chính khách mà lại vừa là một chiến sĩ, nhưng có có nhiều đại biểu trong Đại hội Hiến pháp cũng là người trong quân đội trong cuộc Cách mạng Hoa kỳ. Thực vậy, không bao giờ lại có tư tưởng phân biệt giữa giai cấp dân sự và giai cấp quân sự.
Quan điểm của các nhà lập quốc có thể được suy ra từ Điều I, Đoạn 6 của Hiến pháp:
Không một Nghị sĩ hay Dân biểu nào, trong thời gian được bầu, lại có thể được bổ nhiệm vào bất cứ chức vụ dân sự nào sẽ được lập ra hay tiền thù lao của chức vụ đó sẽ được gia tăng trong chính quyền Hoa kỳ; ngược lại không một người nào giữ chức vụ trong chính quyền Hoa kỳ lại có thể là đại biểu trong hai Viện trong thời kỳ tại chức.
Điều khoản này bác bỏ ý tưởng là dân biểu Quốc hội có thể giữ chức vụ trong ngành hành pháp hay tư pháp. Nó phản ánh nguyên tắc căn bản phân quyền và phản ánh chủ trương là mỗi một ngành trong chính quyền phải phân lập và tách ra khỏi các ngành kia. Tuy nhiên, trong điều khoản này không thấy chỗ nào ngăn cấm nghị sĩ hay dân biểu được bổ nhiệm vào các chức vụ quân sự. Vì các nhà lập quốc tin rằng các đại biểu dân cử là các người có khả năng nhất trong xã hội Mỹ, nên các vị đó cho rằng đương nhiên là họ phải ra làm các người chỉ huy quân sự khi quốc biến. Thực vậy, việc đưa điều khoản này vào Hiến pháp được biện minh với lý do là các chức vụ quân sự là những trường hợp biệt lệ. Các nhà lập quốc coi quân sự không phải là một ngành chuyên nghiệp mà chủ yếu là gồm một đội quân hay dân quân, và đội quân này chỉ hiện hữu trong thời chiến. Như Elbridge Gerry, một đại biểu trong Đại hội Hiến pháp, giải thích: “[Sự hiện diện] thường trực của một lực lượng quân sự trong thời bình là không phù hợp với các nguyên tắc của một chính quyền cộng hoà, là một mối đe dọa cho quyền tự do của một dân tộc tự do và thường biến thành những cơ năng phá hoại làm nẩy sinh ra chế độ chuyên chế.”
Như vậy nguyên tắc dân sự kiểm soát [quân sự] thể hiện cái tư tưởng là mọi người công dân có đủ điều kiện đều phải có trách nhiệm bảo vệ quốc gia cũng như gìn giữ tự do, và phải tham gia chiến đấu nếu cần. Đối với các vị lập quốc chỉ có dân quân – trong đó ít có sự ngăn cách giữa cấp chỉ huy và quân lính – mới là lực lượng quân đội thích hợp và là lực lượng có thể phối hợp ý tưởng quân đội phải thể hiện nguyên tắc dân chủ và khuyến khích mọi công dân gia nhập. Suốt trong thế kỷ 19 và cho tới đầu thế kỷ 20, mối lo sợ này đã in sâu vào chính trị và xã hội Mỹ. Truyền thống văn hóa sâu xa úy kỵ quân đội của Hoa kỳ cùng với vị trí địa dư biệt lập đã tạo ra cái di sản dành cho dân sự quyền kiểm soát quân sự.
Do đó sau cuộc chiến tranh cách mạng, các vị lập quốc đã giảm quân đội chính quy và dùng dân quân của tiểu bang để bảo vệ biên giới phía tây. Sự giảm quân đó phản ánh mối lo ngại của nền dân chủ Hoa kỳ đối với các định chế quân sự và các chức năng quân sự, một phần nỗi e ngại đó bắt nguồn từ chế độ cai trị bằng quân sự của Anh trong thời thuộc địa.
Truyền thống văn hóa Anglo-Saxon thịnh hành trong thời kỳ lập quốc cũng là một lý do tổng quát hơn cho tinh thần úy kị quân đội và các định chế quân sự, nhất là trong thời bình. Phản ứng của dân Anh đối với thời kỳ Cromwell trong những năm 1640, khi quân đội Anh được dùng để đàn áp đối lập chính trị, hãy còn in rõ trong ký ức mọi người vào thế kỷ 18. Thêm vào đó, một trong những mâu thuẫn dẫn tới cuộc Cách mạng Hoa kỳ là việc đồn trú của quân đội Anh trên lãnh thổ Mỹ sau cuộc chiến với Pháp và dân Bản xứ Bắc Mỹ (1754-63). Dựa trên quan niệm quyền của họ như là một dân nước Anh, các người dân thuộc địa bác bỏ sự xâm lấn đó với lý do là hành động như vậy không thể nào được chấp nhận ngay trên đất nước Anh. Thái độ dè dặt đó vẫn còn được phản ánh suốt trong thời kỳ Cách mạng. Khi muốn xin Quốc hội cho phép và cấp ngân khoản nuôi dưỡng quân đội, tướng Washington đã phải đoan chắc với Quốc hội là sẽ không dùng quân đội để tiếm quyền Quốc hội. Do đó, ngay cả trong thời chinh chiến, dân Mỹ đã e ngại quyền lực quân sự.
Vị trí địa dư cũng giữ một vai trò quan trọng trong thái độ của dân Mỹ đối với giới quân sự. Suốt trong thế kỷ 19, những đại dương rộng lớn đã làm vùng trái độn cho lục địa Bắc Mỹ còn các nước lân bang thì không phải là mối đe dọa đáng ngại. Với vị trí biệt lập, Hoa kỳ hầu như là không có một sự đe dọa quân sự nào từ Âu châu và Á châu. Tài nguyên thiên nhiên phong phú lại càng khiến cho Mỹ hầu như không lệ thuộc vào những nơi khác trên thế giới.
Do đó, khi nền Cộng hòa mới được thành lập, quan điểm dân sự kiểm soát quân sự của Mỹ được chi phối bởi 4 tiền đề chính sau đây. Thứ nhất, xuất phát từ kinh nghiệm lịch sử của nước Anh và việc thuộc địa đã từng bị quân đội chiếm đóng, [người Mỹ] cho rằng lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho tự do. Thứ hai, lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho nền dân chủ của Hoa kỳ. Quan niệm này gắn liền với lý tưởng mỗi người dân là một chiến sĩ cùng với mối lo ngại không muốn tạo ra một giai cấp quân sự quý tộc hay chuyên quyền. Thứ ba, lực lượng quân sự lớn là một sự đe dọa cho phồn vinh kinh tế. Và sau hết, lực lượng quân sự lớn đe dọa hòa bình. Các vị Lập quốc chấp nhận quan điểm phóng khoáng cho rằng chạy đua võ trang sẽ dẫn tới chiến tranh. Do đó, việc dân sự kiểm soát quân sự đã xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử và cùng với thời gian đã in sâu vào tư tưởng chính trị của Mỹ qua truyền thống, tập quán và niềm tin [của dân Mỹ].
Các vị tổng thống đầu tiên trong vai trò tư lệnh quân đội
Điều khoản tổng tư lệnh trong Hiến pháp nói rằng, ngoài các nhiệm vụ khác, “tổng thống cũng là tổng tư lệnh của Lục quân và Hải quân Hoa kỳ và dân quân của các tiểu bang, khi các lực lượng này đuợc điều động để phục vụ Hoa kỳ” [phần in nghiêng là phần nhấn mạnh của HVCD][1].Điều khoản này đã là cơ bản suốt trong lịch sử Hoa kỳ, và là căn bản thường trực cho việc dân sự kiểm soát quân sự. Chính cái nguyên tắc cho phép các vị Lập quốc trù liệu cho các thượng nghị sĩ có thể làm tướng trong thời chiến cũng đã cho phép các vị đó chấp nhận một tổng thống dân sự làm tổng tư lệnh quân đội. Điểm then chốt ở đây là chính tổng thống Hoa kỳ, trong khi hành sử tất cả các chức năng của mình, lại bị giới hạn bởi thể chế dân chủ và do đó không có khả năng là sẽ dùng quyền lực quân sự của mình để tăng thêm quyền hành pháp.
Tầm mức mà các vị Lập quốc muốn quy định việc tổng thống hành sử chức năng quân sự của mình được thấy rõ khi các vị đó không ngăn cản được việc tổng thống đích thân chỉ huy quân đội ngoài mặt trận. Lúc bấy giờ người ta trông đợi và muốn là tổng thống có thể, và phải, nắm quyền đích thân chỉ huy quân đội trên chiến trường. Điều này đã được các tổng thống không ngần ngại thực hiện suốt trong thế kỷ 19. George Washington, với tư cách là tổng thống đầu tiên, đã tạo ra tiền lệ này khi ông dẹp cuộc Nổi loạn Whiskey (Whiskey Rebellion), một cuộc nổi loạn bạo động của nông dân [miền tây] Pennsylvania chống thâu thuế của chính quyền liên bang đánh vào [rượu Whiskey] năm 1799. Tuy cuộc nổi loạn này nhỏ và giới hạn trong một vùng, nhưng Washington cho rằng bạo động như vậy là chẳng khác gì phá hoại chính quyền. Washington tuyên bố rằng nếu không dẹp được các người nổi loạn thì “chính quyền nước này coi như là đã cáo chung.” Để biểu dương quyền lực của liên bang, Washington đã huy động một lực lượng quân đội không thua gì lực lượng của toàn thể quân đội trong thời kỳ Cách mạng, và đích thân mang quân sang Pennsylvania.
Các tổng thống khác cũng theo gót tổng thống Washington. Tuy không có hiệu quả, nhưng tổng thống James Madison cũng tổ chức và đặt kế hoạch phòng thủ thủ đô chống lại quân Anh năm 1814. Trong thời kỳ chiến tranh giữa Mỹ và Mê-hi-cô vào những năm 1840, tổng thống James K. Polk đã hành sử quyền tổng tư lệnh của mình, đích thân chỉ huy quân đội chống lại quân Mễ. Tuy Polk không ra mặt trận nhưng các chiến lược của ông đã là căn bản cho các hoạt động quân sự. Suốt trong thế kỷ 19, các tổng thống tiếp tục chỉ huy quân đội, đích thân lập chiến lược quân sự và tham gia vào các hoạt động thuần túy quân sự. Người sử dụng quyền được giao phó này nhiều nhất là Abraham Lincoln.
Lincoln là người phải trực diện với những đe dọa gay go và trầm trọng nhất đối với nền dân chủ Hoa kỳ. Đối đầu với sự ly khai của các tiểu bang miền Nam và sự tan rã của Liên hiệp [Hoa kỳ], Lincoln đã sử dụng toàn bộ quyền hành pháp của mình để duy trì quốc gia. Ông hoãn phiên họp Quốc hội từ tháng Tư tới tháng Bảy năm 1861. Sau đó, sử dụng quyền tổng tư lệnh Lincoln đã tập họp dân quân, gia tăng quân đội và hải quân mà không xin phép Quốc hội, kêu gọi quân tình nguyện, sử dụng công quỹ mà không có Quốc hội chuẩn chi, tạm ngưng luật giam giữ phải có lệnh của tòa, và ra lệnh phong tỏa đường biển [vào vùng của] Tiểu bang Ly khai (the Confederacy). Tới tháng 7, tổng thống nói với Quốc hội như sau:
Không còn sự lựa chọn nào khác là sử dụng quyền ứng chiến của [ngành hành pháp] của chính quyền để dùng võ lực bảo vệ chính quyền chống lại chính cái võ lực đang phá hoại chính quyền…Những biện pháp này, dù có hợp pháp hay không hợp pháp, đã được mạnh dạn thi hành thuận theo yêu cầu của hầu như đa số; và lúc đó, cũng như bây giờ, [chúng ta] mong rằng sẽ được Quốc hội sẵn sàng phê chuẩn. Bây giờ [lại có người] nhất định chủ trương rằng Quốc hội, chứ không phải hành pháp, mới có quyền này. Nhưng chính Hiến pháp cũng đâu có nói rõ ai hay cơ quan nào có quyền hành sử quyền đó. Hơn nữa hiển nhiên là điều quy định này nhắm vào tình trạng khẩn trương nguy biến, ta không thể tin được rằng các vị các vị lập quốc, khi ấn định quyền lực này, lại muốn là trong bất cứ hoàn cảnh nào cũng cứ để cho tình trạng nguy biến tiếp diễn cho tới khi triệu tập được Quốc hội. Trong trường hợp này, chính việc triệu tập Quốc hội lại bị phe phản loạn muốn ngăn cản. Ngành hành pháp rất tiếc đã thấy là đã phải bắt buộc sử dụng quyền ứng chiến để bảo vệ chính quyền.
Nhưng Lincoln không chỉ giới hạn việc hành sử quyền hành ở mức đó. Mùa xuân 1982, ông đã tham gia chỉ huy lực lượng của Liên hiệp. Ông đích thân ấn định kế hoạch hành quân và dùng quân lệnh để điều động quân đội. Tuy nhiên, Lincoln cũng là tổng thống cuối cùng trực tiếp tham gia vào công việc ấn định chi tiết các chính sách quân sự.
Việc hành sử quyền tổng tư lệnh của Lincoln đã xác định thẩm quyền của tổng thống làm cấp chỉ huy cao nhất các lực lượng quân sự. Thực vậy, suốt trong thế kỷ 19, cũng như trong thế kỷ 18, không có sự phân biệt rõ rệt giữa thẩm quyền chính trị và thẩm quyền quân sự. Phần lớn các nhà chính trị cũng lại là các nhà quân sự có tài. Việc tổng thống hành sử chức năng quân sự không gây khó khăn gì có lẽ là vì, mặc dầu Lincoln có nhiều quyền như vậy, nhưng các tổng thống vẫn tiếp tục tôn trọng các giới hạn quyền quy định trong Hiến pháp. Trong thời kỳ đó, một hệ thống quân giai đã hình thành rõ rệt như sau: tổng thống, cùng vói bộ trưởng lục quân và hải quân, là cấp cao nhất trực tiếp ra lệnh cho các cấp chỉ huy quân đội tại chiến trường. Nhiệm vụ chính trị và quân sự do đó vẫn còn lẫn lộn với nhau. Tổng thống thường là người đã có kinh nghiệm chiến trường còn các tướng cũng hay tham gia chính trị. Tới cuối thế kỷ 19 sang đầu thế kỷ 20 thì quan niệm phối hợp vai trò tổng tư lệnh với vai trò tổng thống đã trở nên khó duy trì. Tuy nhiên nguyên tắc mạnh mẽ chấp nhận sự kiểm soát dân sự đối với quân sự được thành lập từ thế kỷ 19 vẫn tiếp tục củng cố cho truyền thống này trong thế kỷ 20, tuy có khác đôi chút về hình thức.
Thế quân bằng thay đổi trong thế kỷ 20
Sang thế kỷ 20 là bắt đầu sắp có đại chiến. Khi Woodrow Wilson được bầu làm tổng thống vào năm 1912 thì mục tiêu của Hoa kỳ chủ yếu là có tính cách đối nội. Khi chiến tranh xẩy ra tại châu Âu năm 1914, Wilson đã cho Hoa kỳ giữ tư thế trung lập. Tuy nhiên, việc xâm phạm các quyền lợi của Hoa kỳ và quyền của các nước trung lập của phe gây chiến đã khiến cho Wilson phải yêu cầu Quốc hội tuyên chiến với Đức.
Sau thế chiến I, Wilson không vận động được Quốc hội phê chuẩn hiệp định Quốc liên, và do đó Hoa kỳ lại rơi vào tình trạng bế quan tỏa cảng. Các tổng thống kế nhiệm cũng phải đương đầu với một Quốc hội không muốn tham gia vào việc quốc tế. Năm 1929-1930, Quốc hội lại thông qua một loạt thuế quan cao, mà cao điểm là Luật Thuế Quan Smoot-Hawley (Smoot-Hawley Tariff Act). Các thuế quan này nhằm bảo vệ nền kinh tế Mỹ chống lại sự can thiệp từ bên ngoài và lại càng đưa Hoa kỳ sâu vào thế tự cô lập. Vào các năm 1935, 1936, và 1937 Quốc hội thông qua một số Luật trung lập để bảo đảm là Hoa kỳ sẽ không bị lôi cuốn vào một cuộc chiến tranh khác tại châu Âu.
Chính sách bế quan tỏa cảng lên tới tột đỉnh trong nhiệm kỳ của tổng thống Franklin Roosevelt. Trực diện với cuộc Khủng hoảng Kinh tế, ngay từ năm 1935 Roosevelt đã chủ trương trung lập và đặt ưu tiên cho các vấn đề đối nội cao hơn các vấn đề đối ngoại. Mãi tới cuối thập niên 1930 Roosevelt mới bắt đầu thấy tầm quan trọng của việc Hoa kỳ tham dự vào các vấn đề của châu Âu.
Điều trớ trêu là chính cái toà Tối cao bảo thủ đã giới hạn các chính sách cải cách kinh tế ” Vận hội Mới” (New Deal) trong chính sách đối nội của Roosevelt sau này lại là tòa đã thiết lập cơ sở cho quyền tổng thống giữ một vai trò chủ chốt trong ngoại giao và củng cố vai trò chỉ huy và kiểm soát của tổng thống đối với việc quân sự. Năm 1936, trong vụ kiện giữa Hoa kỳ và Curtiss-Wright Corporation, tòa đã phân định rõ rệt quyền lực của tổng thống về đối nội và đối ngoại. Tòa nói rằng chức vụ tổng thống là “cơ quan duy nhất của chính quyền liên bang [có thẩm quyền] về quan hệ quốc tế – và việc hành sử thẩm quyền đó không cần dựa trên cơ sở một hành động của Quốc hội.” Tòa lập luận rằng, thẩm quyền về ngoại giao của tổng thống đã được đương nhiên cho phép trong Hiến pháp, qua lịch sử và yêu cầu hiện tại.
Khi chính quyền của tổng thống Roosevelt quan tâm tới các vấn đề quốc tế và cũng là lúc không khí chiến tranh đang bao trùm khắp châu Âu thì thế giới đã thay đổi rất nhiều. Thứ nhất là cuộc cách mạng kỹ thuật đã khiến cho không một tổng thống nào có thể hoàn toàn thông thạo về mọi chiến lược chiến tranh. Thứ nhì là cuộc Đệ nhị Thế chiến là một cuộc chiến tranh toàn cầu. Các yếu tố đó khiến cho không thể nào mà chính quyền dân sự lại có thể điều khiển hoạt động quân sự hàng ngày trong chiến tranh cũng như sau chiến tranh. Tuy nhiên, các nhà cầm quyền dân sự hiện nay, phần lớn là tổng thống và các nhân viên của tổng thống – cùng với bộ trưởng quốc phòng – vẫn còn nắm quyền kiểm soát rất chặt các định chế quân sự trong nước. Cũng còn phải ghi nhận rằng quyền kiểm soát tài trợ ấn định trong Hiến pháp – cho phép Quốc hội có quyền chấp thuận tất cả các ngân khoản chi tiêu quân sự – cũng khiến cho các nghị sĩ và dân biểu nào muốn chuyên tâm về vấn đề này có thể có quyền kiểm soát và ảnh hưởng.
Sự xuất hiện của cuộc Chiến tranh Lạnh năm 1945 cũng hoàn toàn chấm dứt truyền thống tự cô lập của Mỹ và đẩy Hoa kỳ vào một vai trò lãnh đạo trong các vấn đề quốc tế. Khi các cựu chiến binh trở về sau Thế chiến 2, có rất nhiều người giữ các vai trò dân sự trong chính quyền, trong các trường đại học và trong doanh nghiệp và do đó cũng bắt đầu có nhiều mối quan hệ giữa giới quân sự với các công ty Mỹ và các lãnh vực khác trong xã hội. Lực lượng quân sự, trước kia hầu như ít có liên hệ với xã hội Mỹ, bây giờ lại tham gia hoạt động vào xã hội hơn trước nhiều. Sự thay đổi đó tạo ra một sự biến chuyển quan trọng trong thái độ của dân chúng cũng như của giới lãnh đạo đối với quân đội. Lòng e ngại đối với quân đội trong thế kỷ 19 đã được thay thế trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh bằng sự thông hiểu và trân trọng vai trò của lực lượng quân sự trong chính sách đối ngoại của Hoa kỳ.
Các tiến bộ kỹ thuật cùng với sự tham gia của Hoa kỳ vào các vấn đề thế giới đòi hỏi cần phải có những định chế chính quyền mới để kiểm soát, tổ chức và theo dõi các hoạt động cũng như các định chế quân sự. Các đạo luật về An ninh Quốc gia năm 1947 và 1949, thiết lập ban Tham mưu Liên quân và bộ Quốc phòng, đặt cơ sở cho việc kiểm soát tập trung hơn. Chức vụ bộ trưởng quốc phòng, với tư thế là thành viên của nội các và báo cáo trực tiếp cho tổng thống, đã nhanh chóng trở thành đầu mối liên lạc giữa giới quân sự và bộ phận chỉ huy dân sự. Đạo luật Cải tổ quốc phòng năm 1958 lại tăng cường quyền lực của bộ trưởng quốc phòng; ảnh hưởng mạnh của Robert McNamara trong khi làm bộ trưởng quốc phòng vào những năm 1960 lại càng củng cố quyền lực và thẩm quyền của văn phòng bộ trưởng quốc phòng. Các sự thay đổi này giúp duy trì quyền lực của tổng thống đối với hoạt động quân sự trong các hoàn cảnh mới. Suốt trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, trung tâm thẩm quyền chiến lược đều đặt dưới quyền tổng thống. Ngành hành pháp, qua Hội đồng An ninh Quốc gia trong Nhà Trắng và bộ trưởng quốc phòng, đã nắm quyền chủ chốt về các vấn đề như quân số, mua và triển khai vũ khí cũng như sử dụng võ lực.
Sự thất bại của quân lực Hoa kỳ trong việc thực hiện các mục tiêu chiến tranh trực tiếp trong chiến tranh Việt Nam lại càng làm giảm quyền lực và thẩm quyền của giới quân sự chuyên nghiệp so với quyền lực của chính quyền dân sự. Một lần nữa, nhiều người Mỹ lại không tin tưởng vào các giải pháp quân sự và các đường lối quân sự. Ngay cả giới quân đội cũng bắt đầu thận trọng hơn trong vấn đề tham gia quân sự. Từ những năm 1970, nhiều nhà lãnh đạo quân sự đã ít muốn dùng võ lực vì họ cho rằng việc sử dụng quân đội có giới hạn vào những chủ đích chính trị mà không có mục đích rõ rệt sẽ đưa đến thất bại.
Sự do dự này có hai lý do. Lý do thứ nhất, sự thất bại tại Việt Nam đã phát sinh ra “hội chứng sau Việt Nam.” Các tổng thống, các nhà chỉ huy quân sự, Quốc hội cũng như dân chúng đều hoài nghi việc dùng võ lực để thực hiện các mục tiêu của nước Mỹ. Lý do thứ hai, Quốc hội đã khẳng định quyền lực của mình trong nỗ lực kiểm soát quyền sử dụng võ lực của tổng thống vì chính cái quyền này đã quyết định vai trò của Hoa kỳ tại Việt Nam. Năm 1973, mặc dầu tổng thống Nixon phủ quyết, Quốc hội đã thông qua đạo luật Quyền Tham chiến. Đạo luật này nhằm giới hạn quyền của tổng thống gửi quân tham chiến tại ngoại quốc mà không có sự chấp thuận của Quốc hội. Theo đạo luật, mục đích của đạo luật là để “thực hiện ý muốn của các nhà soạn thảo Hiến pháp và để bảo đảm là phải có sự suy xét tập thể gồm cả Quốc hội lẫn tổng thống trong việc đưa quân đội Hoa kỳ” tham gia vào các vụ xung đột tại ngoại quốc. Đạo luật muốn chấn chỉnh lại quyền lực tham chiến của tổng thống bằng cách bắt buộc tổng thống phải tham khảo và báo cáo cho [Quốc hội], và đạo luật cũng phác họa những biện pháp Quốc hội có thể áp dụng để ngăn chặn quyền tổng thống sử dụng võ lực.
Tuy có ý định như vậy nhưng đạo luật Quyền Tham chiến vẫn chỉ có tính cách tượng trưng vì Quốc hội ngần ngại chưa muốn áp dụng và vì tổng thống cho là không hợp hiến. Trên thực tế có lẽ đạo luật lại củng cố quyền tổng thống sử dụng võ lực vì nó cho phép tổng thống sử dụng võ lực trước khi được Quốc hội chấp thuận.
Nói chung, suốt trong thế kỷ 20, sự kiểm soát của dân sự đối với quân sự, dù qua tổng thống hay Quốc hội, đã được củng cố hơn và định chế hóa hơn trong chế độ cai trị và trong xã hội Hoa kỳ. Sức tàn phá càng ngày càng gia tăng của các võ khí lại càng cho thấy cần thiết phải thúc đẩy nhanh hơn xu hướng kiểm soát chặt chẽ hơn của dân sự đối với các lực lượng và định chế quân sự.
Giới hạn của các lời cố vấn quân sự
Khi Hoa kỳ bước sang thế kỷ mới, điều trở ngại không phải là các nhà quân sự chuyên nghiệp sẽ không đếm xỉa đến hay chống đối sự kiểm soát của dân sự. Trái lại, vấn đề là các nhà lãnh đạo dân sự có thể không có đủ kiến thức và kinh nghiệm chuyên môn để đáp ứng với các vấn đề phức tạp và nguy hiểm của thế kỷ 21. Sự thách thức là làm sao thành phần lãnh đạo dân sự có thể làm việc với các nhà quân sự chuyên nghiệp để đảm bảo cho tổng thống và các nhân viên của mình có thể tiếp cận được với các thông tin và kiến thức chuyên môn kỹ thuật cần thiết để có thể quyết định thích đáng.
Bản chất và mức độ của ảnh hưởng của giới quân sự trong chính sách đối ngoại và quốc phòng của Mỹ đã khi tăng khi giảm trong lịch sử Hoa kỳ. Ảnh hưởng giới quân sự tùy thuộc vào một số yếu tố như nhận định của dân chúng về các mối đe dọa và cơ cấu và vai trò của quân sự như được ấn định bởi pháp luật và truyền thống. Chính giới quân sự tại Mỹ cũng không phải là một khối thuần nhất, mà cho tới bây giờ vai trò của các nhà lãnh đạo quân sự trong nền dân chủ Hoa kỳ có thể được mô tả đúng nhất là vai trò của các chuyên gia cố vấn. Như tướng Matthew Ridgway, vị chỉ huy cao cấp nhất trong Thế chiến2 và trong cuộc chiến tranh Triều tiên, giải thích
Cố vấn quân sự phải cung cấp ý kiến chuyên môn của mình căn cứ vào các khía cạnh quân sự của vấn đề được đưa tới cho mình, dựa trên sự đánh giá khách quan, thành thật và quả cảm về quyền lợi của quốc gia, bất kể là chính sách của chính quyền lúc đó là như thế nào. Vị cố vấn đó phải giới hạn lời khuyên của mình vào các khía cạnh quân sự chính yếu.
Nói tóm lại, một sĩ quan chuyên nghiệp phải là một chuyên gia đưa ra những nhận định về cách sử dụng quân đội sao cho hữu hiệu nhất còn những vấn đề khác thì để cho dân sự phụ trách. Do đó Hiến pháp và truyền thống Hoa kỳ đã giới hạn quân đội trong vai trò hành chánh và là công cụ thi hành trong diễn trình ấn định chính sách.
Khi Hoa kỳ bước sang thế kỷ 21, các cấp chỉ huy quân sự không được tham khảo ý kiến về các vấn đề như tham chiến ở đâu và vào lúc nào. Câu hỏi đặt ra cho họ rất thu hẹp: Làm cách nào để sử dụng quân đội một cách hữu hiệu nhất vào một thời điểm nhất định để thực hiện một mục đích chiến lược đã định sẵn? Năm 1983, Ronald Reagan không hỏi giới quân sự là quân đội có nên vào Grenada để ổn định một tình trạng đe dọa hay không mà chỉ hỏi là làm sao hoàn tất được sứ mạng đó. Tổng thống Bush hoặc Clinton cũng không hỏi các cấp chỉ huy có nên đánh đuổi Iraq ra khỏi Kuwait hay không, hay có nên bảo vệ những người An-ba-ni ở Kosovar chống lại người Serbs hay không. Các tổng thống đó chỉ hỏi làm sao thực hiện được các mục tiêu đó một cách nhanh chóng và ít thương vong nhất. Như vậy tập quán, truyền thống và pháp lý đã phối hợp để thiết lập vững vàng chế độ dân sự kiểm soát quân sự trong hệ thống chính trị và xã hội Mỹ.
Kinh nghiệm của Hoa kỳ có thể cung cấp những bài học đáng giá cho các quốc gia đang phấn đấu vượt qua các thử thách để xây dựng một nền dân chủ trứng nước. Có lẽ một trong những thử thách hiển nhiên nhất là mối đe dọa cấp chỉ huy quân đội cướp chính quyền. Có hai nguyên tắc quan trọng để tăng cường sự kiểm soát của dân sự. Thứ nhất, một nền dân chủ mới hình thành cần thiết lập những nền tảng hiến pháp vững chắc để làm cơ sở cho việc dân sự kiểm soát quân sự. Tuy cũng có nhiều điều không rõ rệt nhưng Hiến pháp Hoa kỳ đã chia quyền lực quân sự giữa hành pháp và lập pháp để ngăn ngừa việc lạm dụng quyền lực. Hiến pháp cũng qui định rõ rệt là tổng thống, người lãnh đạo dân sự do dân bầu ra, là tổng tư lệnh quân đội. Điểm cốt yếu ở đây là quyền lực của tổng thống được quy định và được giới hạn một cách toàn diện; mặt khác Quốc hội, các toà liên bang, và cử tri có quyền lực rất lớn. Do đó vai trò chỉ huy quân đội của tổng thống không đưa tới việc chỉ huy các lãnh vực khác. Vai trò dân sự chủ yếu của tổng thống đã xuất phát từ lịch sử Hoa kỳ. Chỉ có 4 tổng thống – Washington, Jackson, Grant, và Eisenhower – là đã có sự nghiệp quân sự đáng kể trước khi làm tổng thống. Vị nào cũng hiểu rõ cần phải phân biệt và tách rời chức năng quân sự với chức năng chính trị. Tướng Dwight Eisenhower lại còn tôn trọng nguyên tắc này kỹ đến nỗi khi đang chỉ huy quân đội Đồng minh tại châu Âu ông không đi bỏ phiếu.
Nguyên tắc thứ hai đòi hỏi là quân đội chỉ giữ vai trò thực hiện chính sách chứ không phải vai trò ấn định chính sách. Việc Eisenhower từ chối không đi bầu trong khi ở trong quân đội biểu lộ điều ông tin là các quyết định quân sự không thể bị che khuất bởi các quyết định chính trị. Tướng không nên tham gia vào việc quyết định chính sách mà chỉ nên cho các lời cố vấn liên hệ tới việc dùng quân đội để đạt được các mục tiêu chính sách và tới khả năng thành công của việc dùng quân sự. Phải để cho các nhà lãnh đạo chính trị quyết định có nên sử dụng võ lực hay không.
Nguyên tắc thứ hai này còn khó thực hiện hơn nguyên tắc bảo vệ bằng hiến pháp. Tuy việc hiến pháp xác định rõ rệt sự phân chia quyền hành giữa các nhà lãnh đạo quân sự và lãnh đạo chính trị đã là một bước đầu rất tốt nhưng điều thử thách là làm sao thuyết phục giới quân đội rằng vai trò của họ là một vai trò phụ trợ. Trở ngại chính cho việc dân sự kiểm soát dân sự thường là tư duy của xã hội vẫn tán dương quân đội. Thay đổi tư duy này là một công việc khó nhưng cần thiết để giữ quân sự dưới quyền kiểm soát của dân sự. Điều này đòi hỏi thời gian và nâng cao dân trí. Những lãnh tụ cũ không tin tưởng vào giới lãnh đạo dân sự cần phải được thay thế bằng các lãnh tụ mới sẵn sàng hợp tác và phục vụ thể chế lãnh đạo dân sự. Lẽ dĩ nhiên nếu lãnh đạo dân sự do dân chúng bầu lên thì tư thế chính danh của họ đối với nhân dân cũng giúp họ kiểm soát được giới quân sự. Nhiệm vụ này quả thực khó nhưng cũng không khó hơn là nhiệm vụ xây dựng một chính quyền dân chủ lành mạnh. Cũng cần phải nói rõ là một quân đội tự coi mình chỉ là một thành phần của một xã hội dân chủ thì cũng nhờ đó mà trở nên mạnh hơn chứ không phải yếu hơn bởi vì các hành động của quân đội lúc đó là phản ánh nguyện vọng tối cao của nhân dân mà quân đội phục vụ.
© Học Viện Công Dân 2006
Tài liệu đọc thêm
Kenneth C. Allard, Chỉ huy, Kiểm soát và công cuộc Bảo vệ chung [Command, Control, and the Common Defense]. (Yale University Press, 1990)
Peter Douglas Feaver, Canh chừng những người Canh gác: Việc dân sự kiểm soát võ khí hạt nhân tại Hoa kỳ [Guarding the Guardians: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States]. (Cornell University Press, 1992)
Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Quan hệ giữa dân sự và quân sự [Civil-Military Relations]. (American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977)
Samuel P. Huntington, Người Lính và Nhà nước: Lý thuyết và chính trị về quan hệ giữa quân đội và dân sự [The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations]. (Vintage Books, 1964)
Morris Janowitz, Người lính chuyên nghiệp [The Professional Soldier]. (Free Press, 1980)
Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. Vai trò của giới quân sự trong chính sách đối ngoại của Hoa kỳ [The Role of the Military in American Foreign Policy]. (Doubleday, 1954)
Adam Yarmolinsky, Tập đoàn quân sự [The Military Establishment]. (Perennial Library, 1973)
Sơ lược về tác giả About the Author:
Michael F. Cairo đậu Tiến sĩ tại trường Đại học University of Virginia năm 1999. Ông từng dậy tại các trường đại học Virginia Commonwealth University, Southern Illinois University và hiện nay đang dậy tại trường đại học University of Wisconsin-Stevens Point. Ông chú trọng và nghiên cứu về chính sách đối ngoại của Hoa kỳ và diễn trình ấn định chính sách đối ngoại.
Ghi Chú
[1] Garry Wills, một sử gia cận đại về lịch sử Mỹ, nhấn mạnh qua Hiến pháp là tổng thống Mỹ chỉ là Tổng tư lệnh quân đội và vệ binh quốc gia (thuộc tiểu bang) chỉ khi các lực lượng này được triệu tập để thực sự phục vụ quốc gia, chứ không phải là tổng tư lệnh của dân..