D. Grier Stephenson, Jr.
“Mục đích của tất cả các hiến pháp chính trị là để lựa những người khôn ngoan nhất để biết phân biệt và đức độ nhất để theo đuổi mục tiêu chung của xã hội.”
James Madison The Federalist, No. 57 (Luận cương về chế độ Liên bang)
Tuyên ngôn Độc lập năm 1776 tóm lược cốt lõi của lý thuyết dân chủ khi nói tới: “Chính quyền có được quyền chính đáng là nhờ vào sự thỏa thuận của những người dưới quyền cai trị”. Tám mươi bẩy năm sau, khi các bang tại Hoa kỳ giao chiến với nhau sau khi 11 bang từ chối công nhận kết quả của cuộc bầu cử năm 1860, tổng thống Abraham Lincoln nhắc lại nguyên tắc của sự thỏa thuận đó là ‘chính phủ của nhân dân, bởi nhân dân và vì nhân dân’. Dù có diễn tả thế nào chăng nữa thì thì cái nguyên tắc cơ bản này vẫn yêu cầu phải có một hệ thống bầu cử, [đó là] ‘sự lệ thuộc vào nhân dân’ mà James Madison đã công nhận năm 1788 trong Luận cương về Liên bang số 51 là ‘quyền cơ bản để kiểm soát chính quyền’. Bằng cách quyết định một cách hoà bình ai là người có quyền cai trị và bằng công nhận các quyết định của người cai trị là hợp pháp, các cuộc bầu cử cho ta những câu trả lời then chốt mà bất cứ chế độ chính trị nào cũng gặp phải. Các mục đích này có thể đạt được dễ dàng hơn khi một hệ thống bầu cử có những đặc điểm khiến cho nhiều người cùng công nhận là các cuộc bầu cử đã tự do và công bằng. Những yếu tố thuận lợi cho quan điểm đó là quyền bầu cử và việc tham gia bầu cử có tính cách mở rộng nhiều hơn là hạn chế; sự đồng đều trong số phiếu để cho không có số phiếu của nhóm này nhiều hơn số phiếu của nhóm kia; kết quả của cuộc bầu cử phải được quyết định bằng những luật lệ đã ấn định từ trước, và việc gian lận trong khi bỏ phiếu và đếm phiếu phải giảm tới mức tối thiểu có thể thực hiện được. Các tiêu chuẩn tự do và công bằng trong bầu cử này đã thay đổi trong lịch sử chính trị tại Mỹ. Sự biến đổi của các tiêu chuẩn đó phản ánh các kinh nghiệm của các thế hệ khi phải thích ứng với sự thay đổi về bản chất của tập thể chính trị, về mức độ của các sự bất đồng ý kiến trong khuôn khổ luật định, và về sự đại diện và về cơ cấu bầu cử cũng như cơ cấu hành chánh.
Ai được bầu
Theo Điều 1, đoạn 2 của Hiến pháp những ai có quyền bầu người đại diện tại Hạ viện Hoa kỳ thì cũng có quyền bầu ‘đa số các ngành của cơ chế Lập pháp của Tiểu bang’. Ngoài việc ấn định một số các điều kiện cho các chức vụ quốc gia, Hiến pháp để quyền ấn định các tiêu chuẩn và điều kiện địa phương cho từng tiểu bang. Trên thực tế, vì luật của nhiều tiểu bang nên lúc đầu số người có quyền đi bầu chỉ giới hạn cho những người đàn ông đã trưởng thành và có tài sản hay có trả một số tiền thuế. Tới năm 1830 thì điều kiện có tài sản hầu như đã không còn nữa và lúc bấy giờ tất cả các người đàn ông da trắng đã có quyền bỏ phiếu. Trước cuộc Nội chiến dân da đen thường không được đi bầu ngay cả trong các tiểu bang đã bãi bỏ tình trạng nô lệ. Khi ngưng tiếng súng vào năm 1865, ba tu chính quan trọng của Hiến pháp báo trước những sự thay đổi lớn về quan điểm thế nào là tập thể chính trị tại Mỹ – tức là những người được quyền bỏ phiếu và những người ứng cử. Tu chính thứ 14 (1868) cho rằng: ‘ Những người sinh tại Mỹ hay nhập quốc tịch Mỹ và thuộc thẩm quyền của Hoa kỳ, đều là công dân của Hoa kỳ và của tiểu bang nơi cư ngụ’ – như vậy là lần đầu tiên tư cách công dân Hoa kỳ và công dân tiểu bang đã được quy định theo Hiến pháp. Tu chính cũng còn nói rằng: ‘ không một tiểu bang nào có quyền từ chối quyền bảo vệ trước pháp luật cho bất cứ người nào sống trong thẩm quyền của tiểu bang’. Tu chính thứ 15 (1870) xóa bỏ việc dùng chủng tộc như là một tiêu chuẩn để đi bầu, nhưng đến cả mấy chục năm sau lời cam kết này mới thực hiện được. Thực vậy, có những tiểu bang đã tìm ra những cách tránh né Hiến pháp. Một trong những các tránh né đó là đưa ra ‘điều khoản cha ông’(grandfather clause) mà mãi tới năm 1915 mới bị Toà án Tối cao của Mỹ tuyên bố là không có giá trị. Điều khoản đó chủ yếu là miễn trắc nghiệm biết chữ cho những người đi bầu và các con cháu trực hệ của họ nếu họ đã đi bầu từ trước ngày 1 tháng giêng năm 1866. Cái thời điểm này khiến cho hầu hết các người da đen phải thi trắc nghiệm biết chữ mà họ khó có thể đậu. Một luật lệ nữa còn sống dai hơn cả ‘điều khoản cha ông’ là cách bầu vòng sơ khởi của dân da trắng. Bầu vòng sơ khởi – tức là bầu trong nội bộ đảng để lựa ứng viên – đã được áp dụng phổ biến trong nhiều vùng tại Mỹ như là một cách dân chủ hóa trong đảng bằng cách chuyển quyền lựa ứng viên từ giới lãnh đạo đảng xuống cử tri đoàn (electorate). Tại những tiểu bang mà chỉ có một đảng chiếm ưu thế như đảng Dân chủ tại các tiểu bang miền Nam, thì bầu vòng sơ khởi thực tế là đã trở thành bầu cử thực sự bởi vì đảng Cộng hoà chỉ có thể đối lập một cách tượng trưng hay gần như không thể đối lập trong một cuộc tổng tuyển cử. Thành ra ngay cả khi dân da đen có thể bỏ phiếu trong cuộc tổng tuyển cử, nhưng luật lệ một số tiểu bang không cho họ bỏ phiếu trong vòng sơ khởi, và do đó họ không có ảnh hưởng gì trong các cuộc bầu cử tại tiểu bang hay địa phương. Mãi tới năm 1944 thì Toà án Tối cao mới khẳng định là quyền đi bầu được bảo đảm trong Tu chính 15 áp dụng cho cả vòng sơ khởi lẫn tổng tuyển cử.
Tuy nhiên, ngay cả vào đầu thập niên 1960, trong 4 người da đen đủ điều kiện đi bầu mới chỉ có một người ghi danh, tỷ số thực sự đi bầu còn thấp nhiều hơn nữa. Những biện pháp áp dụng về hai mặt đã tạo ra những thay đổi lớn trong vòng 10 năm, khiến cho tỷ số người da đen đi bầu cũng sấp sỉ bằng tỷ số người da trắng. Biện pháp thứ nhất là việc bãi bỏ luật chỉ cho những người đóng thuế thân có quyền đi bầu, khiến cho những người nghèo, đa số là da đen, không được đi bầu. Tu chính 24 (1964) cấm việc dùng tiêu chuẩn đóng thuế thân trong các cuộc bầu cử liên bang; hai năm sau thì Toà án Tối cao tuyên bố là yêu cầu đóng thuế thân trong các cuộc bầu cử tiểu bang là bất hợp hiến. Biện pháp thứ nhì là Luật về Quyền Bỏ Phiếu năm 1965 – đạo luật bầu cử quan trọng nhất đã được Quốc hội thông qua từ trước đến nay – đã vô hiệu hoá được phần lớn các mánh khóe kín đáo để ngăn không cho người da đen đi bầu. Nhờ các biện pháp như giám sát bầu cử của liên bang và hủy bỏ trắc nghiệm biết chữ, số dân da đen ghi danh đi bầu đã tăng gấp đôi tại bang Georgia, gần như gấp ba tại bang Alabama, và vượt lên tới gấp 8 tại Mississipi. Ngược lại, phong trào phụ nữ đòi quyền bỏ phiếu, bắt đầu từ những năm 1840, phải mất nhiều thời gian hơn mới thành công, nhưng sau khi thành công thì không cần có thêm luật để bảo vệ. Năm 1869, vùng lãnh thổ Wyoming là đơn vị chính trị đầu tiên tại Hoa kỳ đã cho phụ nữ có quyền bỏ phiếu. Nhưng các bang khác thì tiến hành rất chậm, nhất là sau khi Toà án Tối cao năm 1875 đã phán quyết là các tiểu bang có thể tiếp tục không cho đàn bà bỏ phiếu mà không vi phạm Tu chính 15 của Hiến pháp. Tới cuối thế kỷ 19 có ba tiểu bang nữa cho phép đàn bà đi bầu. Tu chính 19 cho phép đàn bà đi bầu cả nước, và được kịp thời áp dụng cho các cuộc bầu cử năm 1920.
Ai được ứng cử
Các quy định về khía cạnh thứ hai của sinh hoạt chính trị – tức là quyền ứng cử vào các chức vụ trong lãnh vực công – luôn luôn cân bằng hai giá trị trái ngược với nhau. Một mặt thì các tiểu bang vẫn theo các truyền thống là có tính cách bao gồm tất cả mọi thành phần. Nghĩa là khi một cá nhân đã hội đủ các điều kiện về tuổi tác, nơi cư ngụ và tình trạng quốc tịch thì người đó có quyền ghi danh ứng cử để cho cử tri lựa chọn. Hiến pháp luôn luôn ngăn cấm việc dùng tiêu chuẩn tôn giáo để xét tư cách ứng cử, và năm 1961 Tòa án Tối cao cũng phán quyết là các tiểu bang không được dùng tiêu chuẩn tôn giáo để xét tư cách ứng cử. Mặt khác, đa số các tiểu bang đã cố gắng để giữ cho số ứng viên và đảng phái không quá nhiều. Vì các đảng phái chính trị có chức năng là tập hợp và đón nhận các lợi ích khác nhau nên truyền thống chính trị tại Mỹ thường thích có sự cai trị của một đảng chiếm đa số trong đó đã tập hợp các liên minh khác nhau, thay vì là của một đảng chiếm đa số nhưng lệ thuộc vào sự liên minh của các đảng khác nhau. Cái ý thích đó nhằm tạo ra một hệ thống khiến cho người thắng cử sẽ có đa số phiếu hay ít ra là cũng được sự hậu thuẫn của nhiều nhóm; điều này khó thể có được nếu có quá nhiều ứng viên hay quá nhiều đảng. Các mục tiêu này thường đạt được bằng cách đòi hỏi là một người muốn ứng cử vòng tuyển chọn sơ bộ trong đảng phải có một số chữ ký ủng hộ trong đơn xin ứng cử (và cũng phải trả một lệ phí ghi danh). Số chữ ký và tiền lệ phí ghi danh cho các chức vụ ở cấp tiểu bang thường cao hơn nhiều so với các chức vụ ứng cử ở các cuộc bầu cử địa phương. Cũng tương tự như vậy đối với các đảng phái. Một đảng muốn tên ứng viên của mình được ghi trong lá phiếu có thể được yêu cầu chứng minh là đã có sẵn một hậu thuẫn tối thiểu dưới hình thức như số chữ ký ủng hộ trong đơn xin hay số phiếu đã có được trong cuộc bầu cử trước. Các luật lệ về bầu cử của tiểu bang cũng gây ra những trở ngại đặc biệt cho những ứng viên của ‘đảng thứ ba’ (ngoài hai đảng chính là Cộng hoà và Dân chủ) muốn ứng cử tổng thống. Các ứng viên tranh cử cấp liên bang và tiểu bang cũng như cấp địa phương phải hội đủ điều kiện tranh cử của từng tiểu bang thì mới được ghi tên vào trong lá phiếu của tiểu bang đó. Điều này có thể dễ dàng đối với hai đảng chính nhưng có thể rất khó khăn đối với một đảng thứ ba. Tuy nhiên, tư thế áp đảo của một trong hai đảng chính trong lịch sử Mỹ không giới hạn sự lựa chọn của các người đi bầu nhiều như người ta tưởng. Sở dĩ như vậy là vì có ba lý do: chủ trương của hai đảng chính cũng đã thay đổi theo với thời gian; các đảng thứ ba cũng đã khiến các đảng chính nhận thấy các quan điểm thay đổi trong số cử tri; và bất cứ một chính sách nào do Quốc hội hay hệ thống hành chánh của tổng thống ban hành cũng có thể bị khiếu nại tại Tòa Tối cao về tính cách hợp hiến của chính sách đó.
Giới hạn của sự chống đối trong khuôn khổ luật pháp
Quyền bỏ phiếu sẽ vô nghĩa nếu không có sự lựa chọn. Muốn có sự lựa chọn thông minh thì các công dân phản đối chính quyền phải được công khai trình bầy quan điểm của mình, phê bình chính sách [của chính quyền] cũng như huy động và tổ chức những người ủng hộ mình. Không thể nào có bầu cử tự do và công bằng khi các viên chức nhà nước có quyền không cho phê bình chỉ trích. Tại Mỹ tiếng nói chống đối thường được nhiều tự do. Tuy nhiên cũng đã có những trường hợp biệt lệ đáng kể trong đó quyền tự do đã bị đe dọa ngay trong những giai đoạn cần thiết nhất. Trong vài giai đoạn lịch sử, có một số người đã cho rằng sự an ninh của nền cộng hòa tùy thuộc vào việc chặn đứng những quan điểm đối nghịch và có hại. Các thí dụ điển hình của các trường hợp này được thấy từ Luật Phản loạn năm 1798, suốt trong 3 năm đã quy định là tội phạm tất cả những lời chỉ trích gây tai tiếng cho tổng thống hay Quốc hội cho tới việc áp dụng Luật Smith (Smith Act) trong thời kỳ chiến tranh lạnh của những năm 1950, đặt vào vòng phạm pháp tất cả những chủ trương hô hào lật đổ chính phủ. Mặt khác, có những người chủ trương cách tốt nhất để duy trì an ninh là bằng tự do. Đó là quan điểm mà các nhà Lập quốc thấy là thích hợp và quan điểm này đã thể hiện trong đa số các phán quyết của toà. Thẩm phán tòa Tối cao Robert H. Jackson năm 1943 đã viết: “Quyền tự do bất đồng ý kiến không thể chỉ giới hạn trong những vấn đề không quan trọng. Như vậy mới chỉ là cái bóng tự do thôi. Cái trắc nghiệm về tính cách thực chất của tự do là ở trong quyền được bất đồng ý kiến trong những vấn đề liên hệ tới cốt lõi của chính thể đương nhiệm.” Thẩm phán William J. Brennan năm 1964 cũng đưa ra ý kiến là “ Tranh luận về các vấn đề công cần phải không bị kìm hãm, phải mạnh mẽ, cởi mở và rộng rãi, và rất có thể là phải bao gồm những lời chỉ trích mãnh liệt, chua cay và sắc bén đối với các viên chức trong chính quyền và lĩnh vực công.” Nói tóm lại, tuy chính quyền có thể ngăn chặn những lời lẽ khích động khi có thể xẩy ra bạo động, nhưng hiện nay theo Hiến pháp thì không có cái gì gọi là tư tưởng bất hợp pháp. Năm 1927, thẩm phán Louis D. Brandeis đã tuyên bố rằng: “Nếu có lúc cần phải vạch trần các sự man trá giả dối bằng thảo luận thì phương thuốc công hiệu là phải cho nói nhiều hơn chứ không phải là không cho nói.”
Quyền đại diện
Bầu cử là tuyển lựa các viên chức thay mặt nhân dân để làm việc. Tại Mỹ mối liên hệ này được thấy rõ ràng tại các viện lập pháp của tiểu bang và tại Quốc hội Mỹ là nơi có nhiệm vụ làm luật cho cả một tiểu bang hay cho một phần của tiểu bang gọi là một khu. Hệ thống đại diện dùng trong một tiểu bang hay một quốc gia là quan trọng vì nó ảnh hưởng tới sự phân bố quyền lực không những giữa các vùng địa dư mà còn giữa các quyền lợi đối nghịch với nhau. Chẳng hạn như tại Quốc hội Mỹ thì Hiến pháp quy định mỗi tiểu bang được cử hai nghị sĩ còn tại Hạ viện thì việc phân bổ số người đại diện tùy thuộc vào dân số. Do đó bang Wyoming, với 500,000 dân, cũng có cùng một số nghị sĩ tại Thượng viện như bang California với dân số 34 triệu. Tuy nhiên tại Hạ viện, bang Wyoming chỉ có một dân biểu trong khi đó bang California, căn cứ theo kiểm tra dân số năm 2000, có 53 dân biểu. Cách sắp xếp có tính cách dung hòa này của Đại hội Hiến pháp 1787 khiến cho các tiểu bang nhỏ có vai trò chính trị quan trọng hơn là nếu quyền đại diện chỉ căn cứ vào dân số. Các viện lập pháp của tiểu bang có nhiệm vụ lập ra các khu bầu cử cho tiểu bang và cho đại diện của tiểu bang tại Hạ viện Mỹ. Tại Mỹ, tuyệt đại đa số là thích thể thức mỗi khu bầu cử có một đại diện — nếu một tiểu bang có 10 đại diện tại Hạ viện thì tiểu bang được chia thành 10 khu bầu cử, mỗi khu bầu cử có một đại diện. So với thể thức đại diện theo tỷ lệ và một vài loại thể thức mỗi khu có nhiều đại diện thì thể thức mỗi khu một đại diện không thuận lợi cho sự hiện diện của một đảng thứ ba. Thể thức này cũng có thể giảm rất nhiều ảnh hưởng chính trị của một thiểu số chính trị lớn. Lý do là vì ranh giới của các vùng bầu cử có thể được ấn định để gia tăng hay giảm bớt lực lượng của một nhóm cử tri hay của một đảng chính trị. Cách phân ranh chính trị để vơ lấy ưu thế cho mình trong tiếng Mỹ gọi là ‘gerrymandering’ (một từ tạo ra bằng cách ghép tên của thống đốc bang Massachusetts năm 1812 Elbridge Gerry và từ ‘salamander-con kỳ giông’; ông Gerry đã chủ trì việc phân ranh giới khu bầu cử trong tiểu bang của ông khiến cho khu bầu cử có hình như con kỳ giông )[Xin xem hình ở cuối bài –Ghi chú của người dịch* ]. Nếu cách phân ranh chính trị vơ lấy ưu thế này trở nên quá đáng hoặc kéo dài thì Tòa án tối cao có thể cho là vi hiến, nhưng trong một chừng mực nào đó thì người ta cũng chấp nhận nó như là một tập tục lâu đời trong sinh hoạt chính trị Hoa kỳ. Tuy nhiên, việc định ranh giới khu bầu cử để giữ ưu thế cho đảng mình vẫn phải tuân theo một số nguyên tắc. Các khu phải được ấn định một cách không có vẻ võ đoán và phải gọn và tiếp cận nhau. Tuy vậy, cuộc bầu cử vào những năm có kiểm tra dân số (10 năm một lần) có tầm quan trọng đặc biệt vì đảng nào chiếm đa số trong viện lập pháp vào thời gian đầu của thập niên kiểm tra sẽ ấn định ranh giới khu bầu cử cho viện lập pháp và quốc hội có giá trị cho tới sau kỳ kiểm tra dân số tới. Tuy nhiên, đã từ lâu Tòa án tối cao đã hủy bỏ một cách phân ranh khu bầu cử có tính cách không công bằng thái quá trong việc đại diện. Trong những năm 1950 tại hầu hết các tiểu bang đã có những sự chênh lệch đáng kể về con số trong các khu bầu cử vào viện lập pháp và quốc hội. Khi dân chúng di cư từ vùng nông thôn ra thành thị thì việc phân ranh khu bầu cử đã không thay đổi kịp. Có một số vùng nông thôn ít người lại được đại diện nhiều hơn là vùng thành thị đông người. Lẽ dĩ nhiên là các đại biểu lập pháp đương nhiệm không nhiệt thành tự biểu quyết cho mình và các nhóm lợi ích của mình mất quyền lực. Một loạt các quyết định của Tòa án Tối cao vào những năm 1960 đã hủy bỏ cách phân chia ranh giới như vậy. Thay vào đó Tòa ra lệnh là việc phân chia ranh giới phải được đặt trên căn bản mỗi người một phiếu. Nghĩa là số người trong một khu bầu cử phải bằng với số người trong tiểu bang chia cho số khu bầu cử. Trong thập niên đó, Tòa đã tiến hành một cuộc thay đổi lớn lao về thể thức đại diện chính trị tại Hoa kỳ, chuyển quyền lực chính trị từ nông thôn ra thành thị, đặc biệt là các vùng ngoại ô. Kết quả là đa số dân chúng đã có quyền bầu phần lớn đại diện trong các cơ quan lập pháp.
Cơ cấu và thể thức bầu cử
Cơ cấu và thể thức bầu cử cũng có thể góp phần gia tăng hay giảm bớt cái cảm tưởng cho cuộc bầu cử là tự do và công bằng. Cứ xem cách thức làm trở ngại việc đi bầu, thể thức đếm phiếu và các quy định về tài chánh thì rõ. Một trong những sự kiện nổi bật nhất về bầu cử tại Mỹ là hiện tượng rất phổ biến về số người không đi bầu (tại Mỹ, đi bầu là tự nguyện và không có tính cách bắt buộc trước pháp luật như ở một vài nước.) Ngay cả trong các cuộc bầu cử quan trọng như bầu cử tổng thống, trong những năm gần đây tỷ lệ đi bầu chỉ vào khoảng 50%, nghĩa là một nửa những người trong tuổi đi bầu (tức là hầu hết những người từ 17 tuổi trở lên) không đi bầu. Tỷ lệ này tương phản với tỷ lệ đi bầu vào khoảng 65% trong cuộc bầu cử năm 1960, là một tỷ lệ cao trong thời nay. Như vậy khi tổng thống Bill Clinton thắng cử năm 1996 với tỷ lệ 49% của số phiếu phổ thông thì thực sự ông mới chỉ là sự lựa chọn của dưới ¼ số cử tri. Tại sao lại có xu hướng đó? Có thể là các yếu tố như sự suy giảm trong tinh thần cộng đồng và nghĩa vụ công dân, sự thờ ơ của người đi bầu vì họ cho rằng bầu cử chẳng có ảnh hưởng gì tới cuộc sống của họ, tỷ lệ gia tăng của những hộ mà cả hai vợ chồng đều phải đi làm cũng làm giảm tỷ số đi bầu; ngoài ra người ta cũng có cảm giác là trong những lần bầu cử gần đây vào thời bình và kinh tế phồn vinh, không có vấn đề gì có tầm quan trọng đặc biệt. Cũng cần nhớ là đi bầu tại Mỹ bao gồm ba quyết định khác nhau. Ngoài việc quyết định đi bầu và bầu cho ai, người muốn đi bầu còn phải đăng ký đi bầu nữa. Cái yêu cầu này hình như làm trở ngại việc đi bầu vì danh sách cử tri thường kết thúc vài tuần trước khi bầu cử. Hơn nữa đăng ký bầu cử là do tiểu bang phụ trách và trong mỗi tiểu bang thì lại do hạt (county) thi hành, mỗi hạt lại chia ra nhiều khu (precinct). Những người mới đổi chỗ ở luôn luôn phải ra đăng ký lại hay là phải nhắc cơ quan chuyển tên mình sang địa phương khác. Do đó, vì dân Mỹ hay di chuyển nên luôn luôn sẽ có một số người không đi bầu vì không được đăng ký. Người ta cũng không biết rõ là nếu cải thiện thể thức đăng ký, chẳng hạn như tự động đăng ký mỗi khi lấy hay đổi bằng lái xe (còn gọi là thể thức ‘cử tri lái xe’ “motor voter” ), thì tỷ số đi bầu có gia tăng hay không. Trong việc đếm phiếu, trong nhiều năm cũng đã có những quy định pháp lý để bảo đảm cho công bằng và không bị nhầm lẫn. Vì vậy các tiểu bang đều có luật quy định các trường hợp cần đếm lại phiếu và cho phép người có vẻ thất cử được tranh biện về cuộc bầu cử. Nếu không làm như vậy thì các nghi ngờ về đếm phiếu chính xác có thể làm dân chúng mất tin tưởng vào sự công minh của bầu cử và làm giảm tư cách hợp pháp của người được tuyên bố là thắng cử. Không có thí dụ nào rõ ràng hơn về điểm này bằng cuộc bầu cử tổng thống dằng dai năm 2000; thí dụ này cho ta thấy rõ hơn bao giờ hết những vấn đề có thể nẩy sinh trong cái công việc tầm thường như đếm phiếu.
Bầu cử tổng thống
Theo Hiến pháp mỗi một tiểu bang được chia cho một phần phiếu của tập đoàn bầu cử (electoral vote) bằng với số đại diện của bang tại Quốc hội, riêng vùng District of Columbia thì theo Tu chính Hiến pháp thứ 23 (năm 1961) được ba phiếu của tập đoàn bầu cử. Một ứng viên tổng thống có được đa số phiếu trong tổng số 538 phiếu của tập đoàn bầu cử (ít nhất là 270 phiếu) thì sẽ thắng cử. Những phiếu này do các tập đoàn bầu cử bỏ khi họ tập họp tại thủ đô của tiểu bang vào ngày 18 tháng 12 ( do đó trong tiếng Mỹ gọi là ‘Electoral College’, “tập đoàn bầu cử”). Hiến pháp quy định là tập đoàn bầu cử tại mỗi tiểu bang “ được bổ nhiệm theo thể thức do viện Lập pháp của bang ấn định.” Từ giữa thế kỷ 19, những thành viên của tập đoàn bầu cử tại mỗi tiểu bang đều do dân chúng của tiểu bang bầu ra. Trong số 50 tiểu bang, ngoại trừ bang Maine và Nebraska, đều có quy định là ứng viên nào có được đa số phiếu của tập đoàn bầu cử thì được coi như là có được tất cả số phiếu của tập đoàn, những phiếu bỏ cho các ứng viên khác đều coi như là không có. Hệ thống Tập đoàn bầu cử có vẻ là một hệ thống lỗi thời, ngay cả đối với nhiều người Mỹ. Trong cuộc bầu cử năm 2000, ngay sau ngày bầu cử (7 tháng 11), Florida đã trở thành tiểu bang có tranh chấp gay go cũng chỉ vì hệ thống tập đoàn bầu cử. Cuộc bầu cử tổng thống tại bang Florida đã bị tranh cãi trong suốt tháng 11 và sang tháng 12 năm 2000 vì số phiếu phổ thông trong bang đó cho hai ứng viên George W. Bush và Albert Gore đã rất xít xao. Vì kết quả số phiếu của tập đoàn bầu cử cho hai ứng viên Bush và Gore ở các bang khác cũng rất sát nhau nên không có ứng viên nào có đủ số 270 phiếu nếu không thắng được 25 phiếu của Florida. Ứng viên nào có nhiều phiếu phổ thông hơn trong bang Florida sẽ trở thành tổng thống thứ 43. Mặc dầu ai cũng công nhận là Gore dẫn đầu cả ngàn phiếu trong số phiếu phổ thông trên toàn quốc, nhưng số phiếu hơn đó chẳng có ý nghĩa gì cả. Chỉ có số phiếu phổ thông tại Florida mới là quan trọng. Phần lớn các phiếu tại Florida đều được đếm bằng máy. Tuy nhiên có một số phiếu máy không đếm được vì người bỏ phiếu không có bấm lỗ cho thủng hết, hay là đã bấm rối nhưng mảnh giấy bấm hãy còn dính vào phiếu (tiếng Mỹ gọi là ‘chad’) hay là chỉ bấm lõm xuống mà không thủng. Máy đếm phiếu coi những phiếu đó là bất hợp lệ. Hình như lại có những người không bỏ phiếu cho cuộc bầu cử tổng thống nữa. Tình trạng này cũng xẩy ra tại các bang khác nhưng vấn đề không được đặt ra vì số sai biệt không đến nỗi quá xít xao và do đó tầm quan trọng không có tính cách quyết định. Chỉ thiếu có vài trăm phiếu (trong tổng số 6 triệu phiếu của tiểu bang) nên Gore và các ủng hộ viên của mình muốn các viên chức bầu cử trong mỗi khu kiểm lại các phiếu đã bị máy cho là bất hợp lệ. Phe của Bush thì lại sợ rằng dùng người kiểm lại phiếu để xác định ý muốn của người bỏ phiếu sẽ bị chi phối bởi yếu tố chủ quan và khiến cho ông bị thất cử oan. Ông Bush cho rằng máy đếm sẽ không thiên vị một ai, còn người đếm thì lại bị chi phối bởi áp lực xuất phát từ những yếu tố rủi ro. Cuộc tranh cãi này thực ra đã che khuất cái quan điểm chung của hai người là họ đều muốn phiếu được đếm một cách công bằng. Họ chỉ bất đồng ý kiến ở chỗ làm thế nào để đếm công bằng. Rốt cục, vào trung tuần tháng 12, tòa Tối cao Mỹ đã phán rằng đếm phiếu bằng người không thể được tiến hành theo với một tiêu chuẩn đồng nhất để xác định ý muốn của người đi bầu. Vì sắp đến ngày bỏ phiếu của tập đoàn bầu cử nên toà Tối cao quyết định rằng đếm phiếu bằng người là không thể được công nhận theo hiến pháp vì phiếu của người này có thể bị cứu xét khác với phiếu của người khác, và do đó trái với điều khoản bảo vệ công bằng của Tu chính thứ 14. Quyết định này của tòa cao nhất nước Mỹ sẽ có ảnh hưởng sâu xa ngoài cuộc bầu cử tổng thống năm 2000 bởi vì toà đã ấn định thể thức kiểm phiếu cho tất cả mọi cuộc chạy đua chính trị trong tương lai ở bất cứ nơi nào trong nước Mỹ. Từ bây giờ trở đi kiểm lại phiếu chỉ có thể được tiến hành theo các tiêu chuẩn đảm bảo sự đối sử đồng đều để giảm tới mức tối thiểu yếu tố chủ quan.
Giới hạn chi tiêu
Cuộc bầu cử năm 2000 cũng đáng chú ý vì nó nêu cao vai trò của tiền bạc trong việc giành phiếu. Có người nói rằng nhà chiến lược tranh cử của đảng Cộng hòa Mark Hanna trước đây một thế kỷ đã nói: “Có hai yếu tố quan trọng trong chính trị: yếu tố đầu tiên là tiền còn yếu tố thứ hai là gì mà tôi quên mất.” Đạo Luật Bầu cử Liên bang (Federal Election Campaign Act [FECA] ) trong các tu chính năm 1974 đã ấn định các hạn chế quan trọng về nguồn, số tiền và cách sử dụng quỹ tranh cử để tránh nạn tham nhũng hay cách làm việc có vẻ như tham nhũng. Tuy nhiên các tu chính này lại đụng chạm tới tu chính Thứ Nhất về quyền tự do ngôn luận và tự do lập hội, vì trong chính trị có tiền là có quyền nói: các ứng viên các đảng phái và các đoàn thể chính trị khác cần có tiền để củng cố tổ chức và để phổ biến các thông điệp của họ qua các cơ quan truyền thông. Năm 1976, khi ủng hộ một phần của đạo luật phức tạp đó, tòa Tối cao đã đưa ra một sự phân biệt quan trọng về hiến pháp giữa tiền đóng góp và tiền chi tiêu [cho tranh cử]. Vì giới hạn tiền đóng góp được coi là ít phương hại tới quyền tự do ngôn luận hơn là giới hạn chi tiêu và vì tiền đóng góp có nhiều hiểm họa gây ra tham nhũng hay là những hành động có vẻ tham nhũng, nên Tòa đã không thừa nhận các quy định giới hạn chi tiêu nhưng tòa đã ủng hộ việc giới hạn tiền đóng góp. Tòa cũng ủng hộ một kế hoạch tài trợ có điều kiện các cuộc tranh cử tổng thống (trên cơ sở trợ cấp thêm trong vòng tranh cử sơ bộ và vòng đề cử ứng viên; và trợ cấp toàn phần trong cuộc tổng tuyển cử) với điều kiện là các ứng viên phải chịu tuân theo các giới hạn về chi tiêu. Mục đích một phần là để cho các ứng viên chính của các đảng có điều kiện tài chánh đồng đều trong việc tranh cử. Ngoài các giới hạn tiền đóng góp chính thức do FECA ấn định còn có các đóng góp ‘bán chính thức’ không bị quy định như tiền đóng góp để xây dựng đảng, cổ động bỏ phiếu và các chiến dịch trên báo chí về một vấn đề cụ thể nhất định.
Một quá trình dân chủ ổn định
Bầu cử tự do và công bằng là cốt yếu để đảm bảo ‘sự thỏa thuận của người dân dưới quyền cai trị’, tức là nền tảng cho một chế độ chính trị dân chủ. Các cuộc bầu cử đó là các công cụ vừa để trao quyền và vừa để thừa nhận chính danh cho người cầm quyền; ngược lại các cuộc bầu cử không công bằng và thiếu ngay thẳng có thể tạo ra các nghi ngờ về quyền nhiệm chức và làm giảm khả năng cai trị của người cầm quyền. Ít người dám nói là thể thức bầu cử chính trị tại Mỹ là toàn hảo. Đôi khi một số đặc điểm của chế độ bầu cử đó đã làm trở ngại, làm lạc hướng, làm câm lặng hay bóp méo sự thỏa thuận của dân chúng. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, đa số dân Mỹ tin rằng nói chung thì hệ thống bầu cử của họ là công bằng và ngay thẳng. Lý do thứ nhất là với bài học kinh nghiệm đáng kể của các cuộc tranh chấp dẫn tới cuộc Nội chiến trước đây hơn 150 năm, các cuộc bầu cử tại Mỹ đã có tác dụng là phương tiện hữu hiệu để xác định ai thắng ai thua. Các ứng viên thua và các ủng hộ viên của họ đã sẵn sàng, và nhiều khi lại còn vui vẻ chịu thua, nhượng quyền cai trị cho người thắng. Đây không phải là một điều không quan trọng. Sự chấp nhận như vậy đòi hỏi phải có một chế độ chính trị ổn định trong đó các giá trị và quyền lợi tối cao hầu như là không bao giờ bị đe dọa. Lý do thứ hai là khi thường xuyên có các cuộc bầu cử tức là không có một đảng nào hay một thành phần trong đảng được bảo đảm là nắm quyền mãi mãi. Thành phần đa số hôm nay có thể bị thay thế bởi một thành phần đa số khác vào ngày mai. Điểm then chốt của thuyết dân chủ là tư thế đa số luôn luôn thay đổi. Lý do thứ ba là tư thế đa số chỉ có tính cách nhất thời vì hệ thống bầu cử bảo vệ quyền cạnh tranh. Cuộc bầu cử mà không có đối lập thực sự là bầu cử giả hiệu. Lý do cuối cùng là các cuộc bầu cử tại Mỹ duy trì mối liên hệ giữa cử tri và người cầm quyền. Người cầm quyền phải có hậu thuẫn của đa số cử tri thì mới được cai trị. Do đó dân chúng coi các viên chức dân cử như là người đại diện cho họ và được họ cho quyền làm thay họ. Các cuộc bầu cử ở Mỹ đã thực sự khiến các viên chức trở thành công bộc của dân thay vì là dân làm nô bộc cho chính quyền. Nhưng dù ta có đo lường mức tiến bộ của nền chính trị dân chủ Hoa kỳ thế nào đi chăng nữa thì các quốc gia khác có lẽ cũng không áp dụng mô hình Mỹ với tất cả những điểm đặc thù của nó. Một số các điểm này còn hiện hữu là do các tồn tại của lịch sử. Nếu một nước Mỹ khác được lập quốc vào thế kỷ thứ 21 chắc sẽ không chọn lựa vị nguyên thủ hành pháp bằng tập đoàn bầu cử. Nước Mỹ đó có lẽ cũng không cho tất cả các bang có số phiếu như nhau trong Thượng viện. Các đặc điểm khác như tự do báo chí và bầu cử phổ thông để chọn đại biểu quốc hội chắc chắn là sẽ được giữ lại. Tuy nhiên các bài học xuất phát từ kinh nghiệm dân chủ của Mỹ đã nêu ra những đặc điểm có lẽ là thiết yếu cho việc duy trì một quá trình dân chủ ổn định tại các nơi khác. Đó là: Trước hết, việc có lá phiếu và tiếp cận với phòng bỏ phiếu phải dễ dãi cho tất cả mọi người; không có lá phiếu nào có giá trị hơn lá phiếu nào. Hạn chế các tập thể chính trị trên căn bản giới tính, xu hướng chính trị hay tôn giáo, v.v. sẽ làm giảm tính cách chính danh của chế độ. Hệ thống phổ thông đầu phiếu sẽ khiến tất cả mọi thành phần trong xã hội cảm thấy gắn bó với chế độ hiện hữu vì trước sau thì mọi người đều có cơ hội vươn lên. Điểm thứ hai là phải chú trọng vào việc nâng cao tỷ số đi bầu trong các cuộc bầu cử. Tỷ số đi bầu thấp là một điều đáng quan tâm mà có thể là điều đáng ngại nữa. Tỷ số đi bầu thấp có thể đưa tới tình trạng những người được bầu không có đa số ủng hộ và kết quả bầu cử bị chi phối quá mức bởi các nhóm lợi ích có tổ chức và có động cơ thúc đẩy mạnh. Điểm thứ ba là tự do phát biểu chính kiến rộng rãi là điều then chốt trong quá trình dân chủ. Giới hạn sự bất đồng ý kiến hợp pháp không những làm trở ngại hệ thống bầu cử chính trị bằng cách gây khó khăn cho các người đối lập mà lại còn đẩy các người đối lập ra khỏi môi trường tham gia chính trị hợp pháp vào con đường chống đối bằng bạo động.
Điều thứ tư là thể thức bầu cử và hệ thống đại diện phải cho đa số dân chúng có thể kiểm soát chính quyền, nhưng cũng phải có những biện pháp ngăn ngừa đa số lấn át và loại trừ thiểu số. Tuy nhiên, những sắp xếp để cho lợi ích của thiểu số có tầm quan trọng quá mức khi bỏ phiếu có thể làm trở ngại yếu tố chính yếu bảo đảm sự hậu thuẫn của các người được cai trị: đó là ban hành các luật lệ phản ánh ý nguyện của đa số. Nếu cho thiểu số có tầm quan trọng quá mức thì quan điểm của thiểu số sẽ lấn áp cả đa số hay sẽ làm tê liệt quá trình làm quyết định tới mức chính quyền không làm gì được cả. Điểm thứ năm là bầu cử chỉ có thể hữu hiệu nếu mọi người thấy rằng bầu cử là tự do và công bằng. Vì vậy phải có những thể thức để nhanh chóng đáp ứng nhanh chóng đối với các tố cáo bầu cử gian lận. Nếu không có các thể thức giải quyết như vậy thì hoạt động chính trị theo thể thức đầu phiếu sẽ bị coi là giả dối. Sau hết, bầu cử tự do và công bằng có thể khó duy trì trong một xã hội có bất đồng trầm trọng trong phần lớn dân chúng về những vấn đề tối quan trọng. Đôi khi tình trạng lành mạnh của một hệ thống chính trị có thể đo lường được bằng các vấn đề không nổi bật trong cuộc tranh cử và bằng những các đề nghị không bao giờ được thấy trên lá phiếu.
Trước đây một thế kỷ Woodrow Wilson đã đưa ra nhận xét sau đây: “Các định chế dân chủ không bao giờ là hoàn tất. Các định chế đó như các mô sống, luôn luôn sinh động. Cuộc sống của các con người tự do là một cuộc sống rất vất vả.” Cần phải thường xuyên xem xét kỹ lưỡng và sửa đổi. Biết rõ những khiếm khuyết trong một hệ thống bầu cử cũng quan trọng không kém việc trân trọng những giá trị của hệ thống đó.
©Học Viện Công Dân 2006
Tài liệu đọc thêm
Mark E. Bush, Does Redistricting Make a Difference? Partisan Representation and Electoral Behavior (Johns Hopkins University Press, 1993)[Giới hạn có hiệu quả gì không? Đại diện các Chính đảng và các hành động của cử tri]
Marchette Gaylord Chute, The First Liberty: A History of the Right to Vote in America, 1619-1850 (Button, 1969) [Tự do thứ Nhất: Lịch sử quyền đi bầu tại Mỹ, 1619-1850]
William Gillette, The Right to Vote: Politics and Passage of the Fifteenth Amendment (Johns Hopkins University Press, 1965) [Quyền bỏ phiếu: Chính trị và việc thông qua bản Tu chính thứ 5]
Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The Late Twentieth Century (University of Oklahoma Press, 1993)[Đợt thứ 3: Dân chủ hoá vào cuối thế kỷ 20]
Bernard Grofman and Arend Lijphant, eds. Electoral Laws and Their Political Consequences (Agathon Press, 1986) [Luật bầu cử và các hậu quả chính trị]
Alexander Keysser, The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States (Basic Books, 2000)[ Quyền bỏ phiếu:Tranh luận về lịch sử dân chủ tại Mỹ]
Harold Porter Kirk, A History of Suffrage in the United States (AMS Press, 1971)[ Lịch sử về quyền đi bầu tại Mỹ]
Donald W. Rogers, ed. Voting and the Spirit of American Democracy: Essays on the History of Voting and Voting Rights in America(University of Illinois Press, 1992) [Đi bầu và tinh thần dân chủ Mỹ: tiểu luận về lịch sử đi bầu và quyền đi bầu tại Mỹ]
Tác giả
D. Grier Stephenson, Jr. là giáo sư bộ môn chính trị (Charles A. Dana Professor of Government) tại Franklin & Marshall College. Ông phụ trách các môn chính trị Mỹ, toà Tối cao,và luật hiến pháp.Ông viết nhiều tác phẩm trong đó có các tác phẩm như Campaigns and the Court: The U.S. Supreme Court in Presidential Elections [Các cuộc tranh cử và tòa án, Tòa Tối cao và cá cuộc bầu cử tổng thống tại Mỹ]. Ông cũng là đồng tác giả (với Alpheus Thomas Mason) cuốn American Constitutional Law: Introductory Essays and Selected Cases [Luật hiến pháp Mỹ: Các tiểu luận nhập môn và một vài trường hợp điển hình].