Gordon Morris Bakken
“Thực chất của luật pháp vào bất cứ thời điểm nào cũng hầu như cố gắng hết sức đi sát với những điều mà lúc đó người ta cho là tiện nhất. Nhưng hình thức và cơ chế của luật pháp cũng như cái mức độ mà luật pháp có thể thực hiện được các kết quả mong muốn tùy thuộc rất nhiều vào cái quá khứ của luật pháp.”
— Oliver Wendell Holmes, Jr.[i] The Common Law (1881)
Dân Mỹ đã hợp nhau lại để làm luật từ thời kỳ thuộc địa và cho tới nay vẫn còn làm luật để duy trì một xã hội có quy củ. Tuy các thể thức cụ thể về việc làm luật đã tiến triển qua nhiều thế kỷ nhưng làm luật theo thể thức dân chủ vẫn còn những đặc điểm đáng chú ý là phải cần có sự thỏa thuận của dân chúng, phải có một hệ thống kiểm soát và cân bằng và phải có một chính sách công linh động để thích ứng với các vấn đề qua thời gian và không gian.
Trong thế kỷ 17 và 18, dân Mỹ gửi đại biểu tham dự các cuộc họp của chính quyền thuộc địa để làm những luật lệ quy định các quan hệ kinh tế và xã hội trong cuộc sống hàng ngày. Những vấn đề như cho con đường phải đi qua đâu, hay thế nào là một điều trở ngại công cộng, đều được tranh luận và quyết định. Đường xá tạo điều kiện cho thương mại phát triển và việc bỏ các nông phẩm và sản phẩm phế thải không phải chỉ là vấn đề thuần tuý thuộc về mỹ quan. Cả hai vấn đề này đều có liên hệ tới sự lành mạnh của một xã hội có quy củ. Trong thế kỷ 19, dân Mỹ họp tại Missouri để đưa ra những luật lệ về các toa xe lửa. Các “luật lệ đi đường” này nhẳm bảo vệ sinh mạng cho các hành khách trong chuyến đi dài hàng ngàn dặm sang bờ Thái bình dương. Khi tới mỏ vàng tại Caifornia, các người đi tìm vàng xuống tầu, nhưng rồi chính họ lại họp nhau lại để thảo ra các luật lệ trong vùng khai mỏ. Những người khai mỏ này muốn có một xã hội có quy củ để bảo vệ việc làm ăn của họ và giúp cho việc làm ăn thêm phát triển. Tại California trong thế kỷ thứ 21, cư dân trong một khu vực vẫn còn họp nhau lại để thay đổi các luật lệ, dưới hình thức các bản giao kèo, các điều kiện và các hạn chế quy định việc sửa sang nhà cửa trong dẫy nhà nơi họ cư ngụ. Những người chủ tài sản này có quyền đưa ra những luật lệ cần thiết cho một xã hội có quy củ. Dù ở tại trụ sở thành phố, tại tòa nhà quốc hội, tại vùng định cư nơi biên cương hay tại phòng khách trong các khu nhà giầu có nơi đô thị, các chủ tài sản, các công dân và các người theo đuổi giấc mơ của người Mỹ đã họp nhau lại để làm luật quy định các quan hệ kinh tế và xã hội. Cái truyền thống đó luôn luôn sống động trong các định chế làm luật từ địa phương cho tới tiểu bang cũng như liên bang.
Nguồn gốc của truyền thống luật pháp tại Mỹ
Quá trình làm luật thông dụng này là một phần của quá trình lịch sử bắt nguồn từ nước Anh. Khi các người Anh thuộc địa thực hiện cái truyền thống làm luật mà họ mang theo, họ đã có thay đổi chút ít cho thích hợp với hoàn cảnh mới. Vua nước Anh lúc đó ban hiến chương cho các tư nhân hay công ty có cổ phần tại một số thuộc địa và cho họ quyền làm luật với những mức độ khác nhau. Nhưng các người Anh thuộc địa lại làm luật mà không có hiến chương đặc biệt hay quy chế thuộc địa. Họ có hiến pháp cổ xưa, tức là luật phần lớn bất thành văn của nước Anh gọi là “thông luật”, không cho chính quyền xúc phạm tới quyền của người dân Anh. Trong thông luật đó có Đại Hiến chương Magna Carta do vua John ban bố vào năm 1215. Hiến chương đó bảo đảm [cho người dân phải được xử án] theo đúng thể thức do luật pháp quy định, bảo vệ quyền sở hữu tài sản và phải được quyền xử bằng bồi thẩm đoàn. Điểm trung tâm then chốt của luật cổ nước Anh là sự quan hệ giữa quyền tư hữu và quyền tự do. Quyền tư hữu đất đai đã được luật pháp bảo vệ và quy định từ thế kỷ 14, nhưng lịch sử nước Anh và kinh nghiệm thuộc địa của Mỹ cho người Mỹ một quan niệm rõ ràng rằng phải có sự thỏa thuận của nhân dân có chủ quyền thì quyền tư hữu và quyền tự do mới có thể được thay đổi. Tư tưởng cho rằng tính cách chính danh của chính quyền phải xuất phát từ sự tán trợ của những người dưới quyền cai trị, khởi nguồn từ lịch sử Hy lạp và La mã. Sau đó, các lý thuyết gia chính trị Âu châu trong giai đoạn đầu của thời hiện đại đã đóng góp thêm rất nhiều vào quan niệm chủ quyền thuộc về nhân dân.
Các người dân thuộc địa Mỹ, trong thời kỳ chiến tranh cách mạng lại đưa quan niệm này lên một bước nữa bằng cách gia tăng những quyền cụ thể dành riêng cho người dân và do đó lại giới hạn thêm quyền hạn của chính quyền. Các quyền được dành riêng này sau đó cũng đã được ghi vào các đạo luật về quyền con người của tiểu bang và trong toàn quốc. Trong khi tìm cách ngăn chặn chính quyền vượt quá quyền đã được nhân dân có chủ quyền trao cho và dầy xéo lên quyền [cá nhân], các đoàn đại biểu trong kỳ đại hội hiến pháp, từ cấp tiểu bang tới cấp quốc gia, đã lập ra một hệ thống kiểm soát và cân bằng nội bộ bằng cách phân chia quyền làm luật. Mỗi một ngành chính quyền đều có thể thức làm luật độc lập, nhưng các quyền này có một phần chồng chéo lên nhau; cơ cấu kìm hãm trong một hệ thống do đó tạo điều kiện cho sự tham gia một cách rộng rãi của dân chúng.
Nới rộng quyền tham gia làm luật
Sự tham gia rộng rãi của dân chúng vào chính quyền đã thay đổi trong lịch sử Mỹ. Khi lập quốc chỉ có nam giới da trắng và có tài sản là thành phần tham gia bỏ phiếu và ứng cử vào các cơ quan làm luật. Đến thế kỷ thứ 19 thì luật này bị hủy bỏ. Nhưng trong nhiều năm, phụ nữ, các người nô lệ châu Phi, thổ dân Bắc Mỹ và người Á châu vẫn không được tham gia vào quá trình làm luật. Phong trào đòi bình quyền gia tăng vào thế kỷ 19 và đạt thắng lợi trong thế kỷ 20. Tại địa phương, phụ nữ họp thành đoàn thể để áp lực các nhà làm luật phải cho họ quyền. Họ gia nhập các tổ chức chống nạn nô lệ, đòi bình quyền tại Seneca Falls năm 1848, [sau đó phong trào lan tràn] về miền tây và tìm thấy môi trường chính trị thuận lợi hơn cho việc tranh đấu đòi quyền. Tại Wyoming và vùng lãnh thổ Utah, phụ nữ giành được quyền bỏ phiếu vào năm 1869 và 1870. Tại California, nhờ chế độ luật của Tây Ban Nha và Mê-hi-cô, phụ nữ được quyền sở hữu tài sản năm 1849, nhưng mãi đến năm 1911 mới được quyền bỏ phiếu. Sau đó, phụ nữ cũng ảnh hưởng tới tu chính Hiến pháp năm 1920 và được quyền đi bầu trong toàn quốc. Các người Mỹ gốc Phi châu được quyền công dân theo tu chính Hiến pháp 14 năm 1868 và đàn ông Mỹ gốc Phi châu được đi bầu năm 1870 theo tu chính Hiến pháp 15, nhưng mãi tới năm 1924 Thổ dân Bắc Mỹ mới được đi bầu; còn di dân Á châu thì phải mãi tới Thế chiến 2 mới có quyền công dân. Con của các người Á châu và những di dân khác sanh tại Mỹ được đương nhiên hưởng quốc tịch Mỹ, nhưng cha mẹ thì không được nhập quốc tịch. Đối với các di dân gốc Hoa, không được có quốc tịch theo luật từ năm 1870, thì Quốc hội cho quyền nhập quốc tịch năm 1943, trong khuôn khổ nỗ lực chiến tranh chống Nhật. Đối với di dân gốc Nhật thì năm 1952 mới được cho nhập quốc tịch theo Đạo luật McCarran-Walter. Tuy nhiên dù có quyền đi bầu hay không thì dân Mỹ cũng luôn luôn làm kiến nghị yêu cầu các cơ quan làm luật phải thực hiện sự thay đổi. Phụ nữ và các người Mỹ gốc châu Phi, ngay cả trước khi có quyền đi bầu, đã tích cực tham gia các đoàn thể và phong trào chính trị để tranh đấu, phản đối và kiến nghị. Việc các cơ quan làm luật sẵn sàng đón nhận sự tham gia có tính cách dân chủ đó đã khiến cho quá trình hình thành các chính sách công có sự tham gia rộng rãi, mặc dầu là với một nhịp độ mà nhiều người tham gia lúc đó thấy là quá chậm.
Phổ thông đầu phiếu
Một trong những lý do khiến cho có sự do dự trong việc áp dụng phổ thông đầu phiếu là triết lý chính trị thịnh hành trong thế kỷ 18. Mô hình của nước Anh, giống như các mô hình thịnh hành tại các nước khác lúc bấy giờ, thường là có một vị vua, Quốc hội và thẩm phán toàn là đàn ông; triết lý này lại được tăng cường bởi các lý thuyết khác nhau về chính thể và quyền xuất phát từ điền sản mà phần lớn cũng do đàn ông làm chủ. Tuy nhiên, phần lớn lý thuyết chính trị và các mỹ từ trong các cuộc thảo luận về quyền và tự do hình như bao hàm là các giá trị đó đều có tính cách phổ cập. Do đó, các quyền của người đàn ông nước Anh, theo sự lý giải của các người Mỹ tại châu Mỹ, tạo thành cái cơ sở hiến pháp cho một cuộc cách mạng năm 1776 để ngăn ngừa cái hiến pháp cổ của nước Anh đưa đến nạn chuyên chế và gìn giữ những hứa hẹn cho người Mỹ. Cái mục đích đó được thực hiện như thế nào trên thực tế là công ciệc của các đại biểu tham dự các đại hội hiến pháp cấp tiểu bang và liên bang. Trong các đại hội hiến pháp cấp tiểu bang vào cuối thế kỷ 18, các đại biểu đã soạn thảo các văn bản mô tả chi tiết và nới rộng, dưới các hình thức khác nhau, các quyền của người dân thuộc địa Hoa kỳ. Maryland có châm chước một chút về điều kiện sở hữu điền sản trong việc bầu các đại biểu đi dự đại hội hiến pháp. Georgia thì lập ra một cơ chế xin kiến nghị mở đường cho các hiến pháp mới vào những năm 1789, 1794, and 1797. Bản năm 1797 có đặt ra thể thức tu chính, thay vì là họp đại hội, để thay đổi hiến pháp Năm 1776, Massachusetts bắt đầu một quá trình dẫn tới sự gia tăng quyền của dân chúng trong việc thay đổi hiến pháp. Viện lập pháp Massachusetts (lúc đó gọi là Tòa Chính) yêu cầu các thị trấn trong bang cho phép viện soạn thảo hiến pháp trong phiên họp tới. Các thị trấn, chứ không phải đa số người đi bầu, đã quyết định số phận của đề nghị đó; do đó Boston và 8 thị trấn khác đã bác bỏ việc cho viện quyền soạn thảo bộ luật cơ bản của tiểu bang. Trong những năm sau đó các thị trấn cho phép Toà Chính được [làm hiến pháp] nhưng phải được các thị trấn phê chuẩn. Tuy nhiên, rốt cuộc, thì các thị trấn và dân chúng, khi được đi bầu mà không bị giới hạn vì tiêu chuẩn sở hữu điền sản, đã bác bỏ văn kiện đó. Năm 1779 Toà Chính phải cho dân chúng bỏ phiếu trong thị trấn mình để cử đại biểu đi dự đại hội. Theo đại hội đó, Hiến pháp Massachusetts năm 1780 sau hết cũng được phê chuẩn. Quá trình lịch sử của việc hình thành hiến pháp đã lập ra một số nguyên tắc. Nguyên tắc thứ nhất là phải có đại hội các đại biểu dân cử để soạn thảo hiến pháp. Nguyên tắc thứ hai là dân chúng phải được bảo đảm tiếp cận được với diễn trình [soạn thảo] và tu chính hiến pháp qua các cuộc bầu cử. Sau hết, dân chúng phải có quyền phê chuẩn hiến pháp qua thể thức bỏ phiếu.
Tự do và tài sản
Hiến pháp Massachusetts cũng là một phần trong cái bối cảnh khi các đại biểu họp tại Philadelphia năm 1787 để soạn thảo hiến pháp liên bang. Một phần then chốt khác của cái bối cảnh đó là quan hệ giữa tự do và tài sản trong cái phương trình làm luật. Lý thuyết chính trị của John Locke [ii], triết gia người Anh thế kỷ 17, cũng ảnh hưởng nhiều tới sự suy nghĩ của người Mỹ về vấn đề này. Locke lập luận rằng người ta thỏa thuận sống trong một khối thịnh vượng chung là để cho chính quyền có thể thi hành luật tự nhiên và các quyền tự nhiên. Các quyền của con người trong tự nhiên bao gồm quyền có tự do và quyền có tài sản. Người Mỹ say mê cái ý tưởng đó đến nỗi khi nói tới tự do cá nhân, các mỹ từ về chính trị lẫn hiến pháp đều dùng các quan niệm về luật tài sản: người Mỹ có thể sở hữu tự do. Locke cũng nghĩ rằng cuộc sống và tự do cũng lệ thuộc vào tài sản, nhưng cá nhân sử dụng tài sản phải không được phí phạm hay khiến cho các người khác không hưởng được thiên nhiên và những tài nguyên phong phú của thiên nhiên. Do đó, một trong những vấn đề mà các đại biểu trong cuộc đại hội hiến pháp năm 1787 là làm sao vừa bảo vệ được những kết quả của tự do được thể hiện qua việc tư hữu tài sản và vừa giữ cho nhân dân tiếp cận được với được tài nguyên phong phú của thiên nhiên. Trong Hiến pháp Mỹ, các đại biểu tạo ra một chính quyền theo thể chế cộng hòa để cân bằng các lợi ích và để bao gồm các yếu tố của một cơ cấu chính quyền phức hợp (mixed government). Chính quyền phức hợp là chính quyền trong đó có pha trộn nhiều yếu tố lịch sử của các chế độ như chế độ quân chủ, chế độ quý tộc và chế độ dân chủ. Cả ba chế độ này đều có khuynh hướng chiếm phần lợi cho mình. Nếu không có hiến pháp ngăn chặn thì mỗi chế độ đều có thể đưa tới tệ trạng cực đoan như chuyên chế, tập đoàn thống trị (oligarchy) và dân chủ quá trớn. Mỗi một khuynh hướng lấn quyền này đều cũng có thể đe dọa tự do của cá nhân trong tài sản tư của họ. Tuy nhiên cần phải có sự đại diện của các khuynh hướng này thì mới có thể duy trì được một xã hội có quy củ. Cái giải pháp được các đại biểu đại hội hiến pháp là tạo ra sự phân lập quyền lực giữa ba ngành trong chính quyền, nhưng trong định chế đó lại có các chức năng chồng chéo lên nhau. Điều quan trọng là sự chồng chéo này khiến cho các ngành chính quyền đó ngang hàng với nhau và mỗi ngành chính quyền còn giữ lại quyền lực đủ để cân bằng các ngành kia.
Làm luật ở cấp liên bang
Theo cách tổ chức trong thế kỷ 18, cơ quan lập pháp quốc gia có hai ngành: Hạ viện và Thượng viện. Các cử tri tại các quận hạt trong tiểu bang bầu các đại biểu trong Hạ viện bằng cách bầu phiếu trực tiếp. Lúc đầu, các viện lập pháp của tiểu bang bầu các nghị sĩ. Vì muốn cân bằng quyền lợi của những người kém sung túc với quyền lợi của những giai cấp có tài sản nên các đại biểu trong đại hội hiến pháp lúc đó lựa cách thức cho viện lập pháp bầu nghị sĩ để bảo đảm quyền lợi của giới có tài sản được đại diện trong Thượng viện. Mãi tới năm 1913 thì tu chính hiến pháp thứ 17 mới cho dân chúng trực tiếp bầu nghị sĩ. Theo Hiến pháp, Hạ viện và Thượng viện hợp thành quốc hội là cơ quan có quyền chấp thuận và lập ra luật. Tổng thống Hoa kỳ có quyền thi hành các luật đó. Tuy không nói rõ trong Hiến pháp, nhưng tổng thống cũng có thể đề xướng ra một luật bằng cách yêu cầu một đại biểu thuộc đảng mình đưa dự luật ra Quốc hội. Tập đoàn thẩm phán của liên bang có quyền giải thích những luật đó, và sau đó ít lâu thì Toà án Tối cao của Mỹ được coi như là có quyền tuyên bố là các luật đó có hợp hiến hay không. Tổng thống có quyền phủ quyết một đạo luật nhưng Quốc hội có quyền bác bỏ cái phủ quyết đó. Các luật bị tuyên bố là không hợp hiến có thể thay đổi để đáp ứng với các điểm phản đối của Toà án Tối cao, nhưng Quốc hội cũng có thể tiến hành việc tu chính Hiến pháp nếu Quốc hội muốn lật ngược quyết định của Toà. Cái hệ thống chồng chéo đó có khuynh hướng duy trì quyền cá nhân và bảo vệ quyền tư sản.
Làm luật tại cấp tiểu bang
Trong khi hệ thống làm luật của Mỹ phát triển ở cấp tiểu bang, mỗi tiểu bang cũng có cơ cấu chính quyền tương tự nhưng truyền thống làm luật thì khác. Các viện lập pháp trong một số tiểu bang thường chỉ họp mỗi năm một lần, còn phần lớn thời gian trong năm thì được dùng để soạn luật. Tại một số tiểu bang khác thì một năm họp hai lần trong một thời gian ngắn. Quyền làm luật của các viện lập pháp này, dưới hình thức các luật tiểu bang, cũng giống như quyền làm luật toàn quốc của Quốc hội. Một số tiểu bang có các điều khoản quy định trong hiến pháp của tiểu bang cho phép dân chúng trực tiếp tu chính hiến pháp của tiểu bang bằng cách đề xuất và trưng cầu dân ý, tức là những quá trình để cho người thường dân có thể đề xuất các luật và quy định để cho dân chúng biểu quyết trong các cuộc bỏ phiếu của tiểu bang.
Làm luật: phân quyền
Dù làm luật hay tu chính hiến pháp bằng các bỏ phiếu trực tiếp hay bằng quá trình làm luật thì những công việc này vẫn phải được duyệt lại qua hệ thống tư pháp. Tại tiểu bang cũng như liên bang, các toà án có quyền xét lại các luật để quyết định xem là có hợp hiến hay không. Tuy nhiên, theo quan niệm kiểm soát và cân bằng, các tòa án cũng không hoàn toàn độc lập đối với toàn bộ hệ thống chính trị. Các thẩm phán cấp tiểu bang thường được bầu lại theo định kỳ. Thẩm phán cấp liên bang được bổ nhiệm mãn đời nhưng cả thẩm phán liên bang lẫn tiểu bang có thể bị đàn hạch trước cơ quan lập pháp về hành động sai trái. Trong một số trường hợp, thống đốc của tiểu bang có quyền bổ nhiệm thẩm phán. Ngày nay, đứng về mặt ý nghĩa thì toà án tại Mỹ cũng làm luật qua các quyết định của tòa về từng vụ án.
Cái điểm khác biệt then chốt của cách làm luật qua lập pháp và làm luật qua tư pháp là tòa chỉ có thể quyết định về các vụ đưa ra kiện trước tòa. Cơ quan lập pháp có quyền rộng rãi hơn nhưng vẫn bị hạn chế bởi Hiến pháp và truyền thống thông luật của nước Anh. Khi phán quyết về các vụ án, các tòa thường tham chiếu văn bản của hiến pháp, các án lệ, các truyền thống của thông luật và chính sách công quyền. Nói tóm lại hệ thống làm luật tại Mỹ dựa trên nền tảng các thẩm quyền chồng chéo lên nhau. Tiểu bang và hiến pháp của tiểu bang nằm trong một hệ thống liên bang dưới quyền điều khiển của Quốc hội, tổng thống, và hệ thống tòa liên bang dưới sự kiềm chế của Hiến pháp. Thí dụ, điều khoản về thương mại trong Hiến pháp liên bang cho phép Quốc hội “đặt ra những quy định về giao thương với nước ngoài và giữa các tiểu bang với nhau”. Tòa Tối cao tại Mỹ đã giải thích điều khoản đó để giới hạn quyền của các tiểu bang đưa ra các quy định về giao thưong giữa các tiểu bang và trong nội bộ tiểu bang nhưng làm trở ngại tới giao thương giữa các tiểu bang. Năm 1964, cách giải thích về giao thương này lại được áp dụng rộng ra vào việc quy định trong lãnh vực cư trú công cộng theo Đạo luật về Quyền Công dân năm 1964 để cấm kỳ thị trong việc cho thuê phòng khách sạn.
Sự chồng chéo và liên hệ giữa quyền lợi của tiểu bang và liên bang diễn ra như thế nào trên thực tế lệ thuộc vào rất nhiều hoàn cảnh. Thí dụ sau đây cho ta thấy rõ điều này. Chẳng hạn Quốc hội không rõ ràng có thẩm quyền ra chỉ thị cho tiểu bang ấn định tốc độ lưu hành trên đường xa. Điều này thuộc thẩm quyền của các nhà làm luật tiểu bang, của hội đồng quận hạt, và hội đồng thành phố, tuỳ theo sự phân bổ quyền hành theo luật và hiến pháp của tiểu bang. Trong thế kỷ 20, một số tiểu bang ấn định giới hạn tốc độ trên xa lộ là 65 dặm một giờ cho xe hơi, và 55 dặm một giờ cho xe vận tải. Một số tiểu bang khác thì lại nghĩ rằng tốc độ 75 dặm một giờ trên các xa lộ có nhiều lằn đường đi thì hợp lý hơn. Lại có những tiểu bang dân thưa, khoảng cách giữa các thành phố rất xa thì lại ấn định mức tốc độ “hợp lý” tùy theo hoàn cảnh. Như lái xe tại Montana thì có thể đi với tốc độ từ 70 hay 120 dặm một giờ tùy theo tình trạng đường và điều kiện thời tiết. Như vậy cũng chẳng khác gì như lái xe trên các xa lộ siêu tốc tại Đức. Tuy nhiên khi Hoa kỳ lâm vào tình trạng khủng hoảng năng lượng vào những năm 1970, có nhiều người trong Quốc hội tin là muốn tiết kiệm năng lượng thì phải đặt giới hạn toàn quốc là 55 dặm một giờ. Vì vậy Quốc hội dùng áp lực ngân khoản để thuyết phục các tiểu bang đổi luật tiểu bang. Nói một cách giản dị là Quốc hội bảo tiểu bang là nếu quý vị không đổi luật để chấp hành giới hạn tốc độ ở mức 55 dặm một giờ thì sẽ không được nhận ngân khoản trong quỹ kiến thiết xa lộ của liên bang. Thế là mọi người dân Mỹ đều lái xe với tốc độ 55 dặm một giờ khắp trong nước. Các nhà làm luật tiểu bang đã có sự lựa chọn và họ đã tuân theo thế lực đồng tiền của liên bang.
Luật hàng rào và thể chế liên bang
Vấn đề gia súc trên các đường ở Montana là một thí dụ khác về các cách làm luật khác nhau trong một hệ thống liên bang. Vấn đề gia súc có được đi lang thang hay không là một vấn đề cổ như thời kỳ lập quốc của nước Mỹ. Các nhà làm luật trong thời kỳ thuộc địa đã phải quyết định là chủ các gia súc có phải làm hàng rào để giữ cho gia súc của họ không phá mùa màng của các người trồng trọt hay không. Nếu làm rào thì sẽ tốn kém cho người nuôi gia súc, còn nếu cho gia súc đi tự do thì lại thiệt hại cho người trồng trọt. Tuy nhiên theo thông luật thì các người trồng trọt có biện pháp chống lại các chủ nuôi gia súc: nếu họ bắt giữ được con bò đang phá mùa màng, tìm ra ai là chủ là có thể đưa chủ ra tòa. Chẳng bao lâu sau đó các nhà làm luật đã ra luật bắt các người có gia súc phải làm hàng rào, trong luật còn định nghĩa thế nào là ‘hàng rào’ theo luật pháp. Truyền thống này được tiếp tục khắp nước Mỹ cho tới thế kỷ 19, khi việc định cư lan tới vùng đồng bằng, một vùng khô cằn ở phía tây của kinh tuyến thứ 100. Tại các tiểu bang có rừng ở miền đông, các chủ gia súc phải làm hàng rào, các viên chức kiểm tra hàng rào của thị trấn xét xem có theo đúng luật không, và các nhà trồng trọt bị thiệt hại vẫn đưa chủ gia súc ra tòa. Tuy nhiên [khi tới miền Tây] các chủ gia súc có hàng rào hợp pháp lúc bấy giờ lại có cách để biện hộ cho họ chống lại các vụ đòi bồi thường mùa màng thiệt hại. Tại vùng đồng bằng [miền Tây], giới chăn nuôi gia súc theo lối thả rong trong thế kỷ 19 tìm cách giảm bớt chi phí qua việc viện lập pháp ban hành luật nuôi gia súc thả rong và vận động để duyệt lại luật bắt phải làm hàng rào. Theo luật này, các chủ trồng trọt phải chịu phí tổn làm hàng rào theo như luật định thì mới được đòi bồi thường thiệt hại cho mùa màng bị gia súc phá. Khi ngành chăn nuôi gia súc theo lối thả rong chấm dứt vào những năm 1880, thì sau mấy chục năm luật nuôi gia súc thả rong cũng không còn lý do tồn tại nữa. Tuy nhiên, ngay trong thế kỷ 20, tại vài tiểu bang như Montana vẫn còn duy trì luật này. Ngày nay, người lái xe trên các xa lộ liên tiểu bang tại các tiểu bang như Montana thấy hai bên đường có hàng rào làm với tiền của công quỹ. Nhưng không phải là do luật gia súc thả rong mà là do chính quyền liên bang muốn bảo vệ cho người lái xe và hành khách khỏi bị tai nạn. Trên xa lộ thuộc tiểu bang có gia súc thả rong thì lại rất ít có rào mà chỉ có bảng cảnh báo người đi xe là coi chừng có gia súc. Cái hệ thống phức tạp về luật làm hàng rào và luật xa lộ cho ta thấy rõ là các cơ quan làm luật tại địa phương, tiểu bang và liên bang có các quyền và vai trò khác nhau trong việc duy trì một xã hội có quy củ.
Các cơ quan hành chính
Tại Mỹ còn có một định chế làm luật nữa mà cũng có chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đó là cơ quan hành chính, được lập ra từ thế kỷ 19. Cơ quan tiền phong trong loại định chế này là Hội đồng Y tế đô thị New York [New York Metropolitan Board of Health] năm 1866. Nhưng các ủy ban đường sắt của các năm 1870 và 1880 đã đẩy cái quan niệm về các cơ quan hành chính – thường là hội đồng các chuyên gia được bổ nhiệm để đưa ra chính sách trong lĩnh vực công, độc lập với viện lập pháp – thành các cơ quan phải chịu sự dòm ngó của dân chúng và sự kiểm tra trước pháp luật. Mới đầu, trong thời gian vài chục năm, có sự lo ngại về phương diện luật pháp là các cơ quan hành chánh được trao cho quá nhiều quyền làm luật. Nhưng đến đầu thế kỷ 20 thì các cơ quan này đã có nhiều quyền hành chính và quyền quy định trong hiến pháp. Các quy định đều tập trung vào lãnh vực lợi ích chung như ấn định thế nào là vệ sinh công cộng, giá vé xe lửa hợp lý, giới hạn số nai được săn bắn. Các nhà làm luật quan niệm rằng các chuyên gia có quyền lập ra các quy định là những người có khả năng tốt nhất để đưa ra các luật lệ cần thiết cho việc điều hành một số vấn đề kinh tế xã hội phức tạp. Tính giá vé xe lửa, giá tiền điện, tiền khí đốt hay giá chuyên chở là những tính toán kinh tế phức tạp. Để ấn định các giá đó, các chuyên gia họp lại để nghe giới doanh thương và giới tiêu thụ trình bầy về vấn đề liên hệ. Sau khi đã có đầy đủ bằng chứng, ủy ban đưa ra những luật lệ cho giới doanh thương để bảo vệ quyền lợi chung. Các luật lệ này phải được duyệt lại về phương diện tư pháp và từ đó phát sinh một hệ thống luật nữa gọi là luật hành chính. Luật hành chính bao gồm luật hiến pháp, luật thành văn, luật của cơ quan và thông luật. Các cơ quan hành chính được thành lập bởi nhà nước, bởi quy định của hiến pháp hay bởi lệnh của cơ quan hành pháp dựa theo các đạo luật. Phần lớn các luật hành chánh là luật do thẩm phán làm ra dựa theo các phán quyết về các vụ kiện và các quy định của các cơ quan hành chính khác nhau. Trong lịch sử, cho tới các năm đầu của thập niên 1930, tòa án tập trung vào các vấn đề hiến pháp trong việc thành lập các cơ quan, chẳng hạn như xem viện lập pháp có quyền ủy quyền cho một cơ quan hay không. Từ những năm 1930, toà đã xem xét các vấn đề về thủ tục xoay quanh chức năng làm luật lệ và quyền tự ý quyết định của các viên chức của cơ quan. Các cơ quan phải lưu giữ hồ sơ về các bằng chứng đã nhận được trong khi làm luật lệ và về cách họ dùng các bằng chứng đó như thế nào khi làm một quyết định. Dù một cơ quan ấn định giá biểu điện thoại hay soạn thảo các quy định về môi trường, thì lúc nào tập đoàn các thẩm phán cũng giữ vai trò làm trọng tài để xem các quy định về thủ tục đó có làm theo thể thức hợp pháp hay không. Ngày nay Ủy ban Giao thương giữa các Tiểu bang (Interstate Commerce Commission) và Cơ quan Bảo vệ Môi trường (Environmental Protection Agency) đưa ra nhiều quy định cần thiết cho các công việc hoạt động trên địa bàn toàn quốc. Khi cơ quan hành chính đưa ra luật lệ mà trên thực tế có giá trị như một luật thì cơ quan hành chính đã giúp cho dân chúng được tiếp cận với người làm luật. Thể thức ấn định luật lệ đòi hỏi [có các yếu tố như] khi bắt đầu làm luật lệ phải thông báo cho công chúng, phải có buổi nghe công chúng trình bầy về các vấn đề liên hệ tới luật lệ, cho công chúng nhận định về các quy định dự trù và [sau hết] là công bố các quy định đó. Một thống đốc [tiểu bang] hay tổng thống Hoa kỳ thường bổ nhiệm một viên chức điều hành một cơ quan hành chính, nhưng phải được cơ quan lập pháp xác nhận. Dân chúng được tiếp cận với quá trình xác nhận này và, trong chính quyền liên bang, thì việc xác nhận thường được trực tiếp truyền hình, và là vấn đề được giới truyền thông rất chú trọng. Các tổ chức quan tâm tới lợi ích công cũng thường trình bầy trong các buổi điều trần công khai và phổ biến lập trường của họ qua các cơ quan truyền thông. Quá trình này cho ta thấy rất rõ ý nghĩa của việc bổ nhiệm cũng như là cách [sắp xếp] chồng chéo giữa ngành hành pháp và lập pháp.
Quyết nghị theo thể thức dân chủ
Dân Mỹ có một lịch sử là dân tộc tôn trọng luật pháp của quốc gia. Một phần đó cũng là nhờ có cái truyền thống cho người dân có cơ hội tham gia vào quá trình làm luật ở nhiều giai đoạn. Tuy Mỹ có một dân tộc và nền văn hóa rất đa dạng, nhưng hệ thống chính trị gồm các đặc điểm như bầu cử dân chủ, các cơ quan làm luật dân cử, và sự tiếp cận của dân chúng trong toàn thể quá trình đã cho người dân Mỹ cảm thấy gắn bó với luật pháp cũng như tin tưởng vào sự bền vững của quyền cá nhân và quyền tư hữu. Việc định nghĩa và bảo vệ quyền cá nhân và quyền tư hữu đã thay đổi từ thế kỷ này sang thế kỷ khác, nhưng ngày nay các người dân tụ tập tại một khu gia cư hay trong một phòng khách nơi đô thị, hay trong phòng họp tại một thị trấn miền nông thôn Mỹ vẫn tiếp tục làm luật vì họ ý thức được rằng muốn duy trì một xã hội có quy củ thì mỗi người dân phải quan tâm tới quá trình làm quyết định một cách dân chủ. Tuy kinh nghiệm của Mỹ có thể không áp dụng được ở những nơi khác, nhưng những nguyên tắc cơ bản để bảo đảm tính chất dân chủ trong cách làm luật là: sự hưởng ứng của người dân dưới quyền cai trị; sự tham gia của dân chúng trong mọi cấp làm luật; công khai tiếp cận với quá trình làm luật qua hình thức bỏ phiếu, làm kiến nghị, hay nộp đơn kiện, hay duyệt lại về pháp lý các luật, các quy định và luật lệ hành chánh và các hoạt động của cơ quan thi hành; và căn cứ vào các nguyên tắc cơ bản về chính quyền. Các nguyên tắc cơ bản này bao gồm các sự kiểm soát và cân bằng trong các định chế của chính quyền, chính quyền theo chế độ cộng hòa, và bầu cử dân chủ. Chính quyền liên bang và các chính quyền tiểu bang làm việc theo các hiến pháp đều có quyền hành chồng chéo nhau theo truyền thống chính quyền của dân, do dân và cho dân.
© Học Viện Công Dân 2006
Tài liệu đọc thêm
Gordon Morris Bakken, Law in the Western United States [Luật ở miền Tây nước Mỹ] (University of Oklahoma Press, 2000)
Douglas W. Kmiec, and Stephen B. Presser, The History, Philosophy and Structure of the American Constitution [Lịch sử, Triết lý và Cơ cấu của Hiến pháp Mỹ] (Anderson Publishing Co., 1998)
William J. Novak, The People’s Welfare: Law and Regulation in Nineteenth-Century America [Sự An sinh của Nhân dân: Luật và Quy định tại Hoa kỳ trong thế kỷ 19] (University of North Carolina Press, 1996)
John Phillip Reid, Constitutional History of the American Revolution [Lịch sử Hiến pháp của cuộc Cách mạng Hoa kỳ] (4 vols., University of Wisconsin Press, 1986, 1987, 1991, 1993)
Melvin I. Urofsky, and Paul Finkelman, A March of Liberty: A Constitutional History of the United States [Hành trình của Tự do: Lịch sử Hiến pháp của Hoa kỳ] (2 vols., Oxford University Press, 2001)
—————-
Sơ lược về tác giả:
Gordon Morris Bakken là giáo sư lịch sử tại California State University, Fullerton. Ông tốt nghiệp bằng B.S., M.S., Ph.D., and J.D.[Juris Doctor, tiến sĩ luật] tại University of Wisconsin và là tác giả của 14 cuốn sách và 38 bài báo và điểm sách.
—————-
Ghi chú:
[i] Oliver Wendell Holmes Jr. (1841 – 1935) là một luật gia nổi tiếng về lập luận ngắn gọn và súc tích bác bỏ ý thức hệ về quyền tư hữu thịnh hành trong các thẩm phán đương thời và về chủ trương tôn trọng quyết định của các viện lập pháp được bầu ra theo thể thức dân chủ.
[ii] John Locke (1632 – 1704) là một triết gia người Anh có rất nhiều ảnh hưởng và một nhà lý thuyết về công ước xã hội. Ông chủ trương rằng chính quyền chỉ được coi là hợp pháp nếu nó được người dân tán thành; và chính quyền đó phải bảo vệ quyền tự nhiên về quyền sống, quyền tự do và các quyền liên hệ tới sở hữu tài sản. Ông cũng chủ trương là nếu không tán thành chính quyền thì người dân có quyền phản đối.
Nguyên bản: http://usinfo.state.gov/products/pubs/democracy/dmpaper5.htm