Lý Ba
Perspectives, bộ 1, số 6
Trong bài luận trước, tôi đã bàn về ý nghĩa của pháp trị. Bắt đầu từ bài này, tôi sẽ phác họa những định chế khiến cho pháp trị khả thi. Đặc biệt, trong tiểu luận này, tôi sẽ thảo luận về khái niệm quan trọng trong việc nghiên cứu pháp trị, đó là lý thuyết hợp hiến tự do. Trong bài kế (sẽ phát hành trên số tháng 8 của Perspectives), tôi sẽ phân tích quan hệ giữa lý thuyết hiến pháp trị và pháp trị.
Lý thuyết hợp hiến tự do là gì? Để trả lời câu hỏi này, trước hết chúng ta phải trả lời một câu hỏi cơ bản: hiến pháp là gì? Hiến pháp là “một hợp đồng giữa chính quyền và người dân theo đó quyền cai trị của chính quyền do người dân trao cho” (theo Tự Điển Luật Pháp của Black). Hiến pháp đề ra hình thể của chính quyền. Nó chỉ định mục đích của chính quyền, quyền hạn của mỗi nha, bộ trong chính quyền, quan hệ chính quyền và xã hội, quan hệ giữa các cơ quan trong chính quyền, và những giới hạn của chính quyền. Lý thuyết tự do cổ điển cho rằng quan hệ giữa chính quyền là khế ước xã hội to lớn. Theo lý thuyết này thì, trong một đất nước dân chủ tự do, hiến pháp là bộ phận chủ yếu của khế ước xã hội này; nó chính là khế ước cơ bản giữa chính quyền và xã hội dân sự.
Chúng ta còn có thể xem hiến pháp như bảng liệt kê công tác. Trong quốc gia dân chủ tự do, toàn thể nhân dân thuê một số viên chức để điều hành chính quyền lo cho các lợi ích công cộng, và hiến pháp chính là hợp đồng công việc và bảng liệt kê công tác. Dĩ nhiên, các luật lệ khác cũng là bảng liệt kê công tác cho chính quyền, nhưng hiến pháp là tối cao. Hiến pháp chính là bản hướng dẫn cho công việc lập pháp và cho việc diễn giải pháp luật.
Trong hệ thống hiến pháp tự do, còn một điểm khác biệt quan trọng giữa hiến pháp và luật pháp thông thường. Luật pháp thông thường có thể được cơ quan lập pháp quốc gia sửa đổi hoặc hủy bỏ, hay bị cơ quan tư pháp tuyên bố là bất hợp pháp hoặc bất hợp hiến, nhưng cơ quan lập pháp quốc gia không có quyền đơn phương sửa đổi hoặc hủy bỏ hiến pháp, và cơ quan tư pháp không có quyền để tuyên bố hiến pháp là bất hợp pháp. Thí dụ như tại Hoa Kỳ, Bản Hiến Pháp chỉ có thể được sửa đổi sau khi ba phần tư cơ quan lập pháp của các tiểu bang chấp thuận, hoặc sau khi các hội nghị hiến định tại ba phần tư các tiểu bang chấp thuận. Cơ quan lập pháp liên bang không thể đơn độc thay đổi Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ. Trong những hệ thống hiến pháp khác, đôi khi cần phải có các cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc để sửa đổi hiến pháp.
Một cách khác để nhìn bản hiến pháp là xem nó như công cụ cam kết. Ở quốc gia dân chủ tự do, bản hiến pháp không những chỉ ràng buộc chính quyền, mà còn nhân dân nữa. Thông qua hiến pháp, tập thể dân chúng cam kết tuân theo một thủ tục tổ chức nhất định về cách thức quản trị công việc chung và giải quyết xung đột xã hội. Bản hiến pháp không chỉ hạn chế sự chuyên quyền của chính quyền, mà còn ngăn ngừa đối với việc quản trị chính quyền bị đầu độc bởi tính khí và cảm xúc ngắn hạn của dân chúng. Qua bản hiến pháp, toàn thể nhân dân cam kết tuân theo những sự kiểm soát đã được quy định hầu có thể ngăn ngừa các cảm xúc thất thường của công chúng.
Trong quá trình thiết lập hiến pháp theo thể thức dân chủ có một điều đặc biệt. Trong quá trình này, thật khó phân biệt đâu là đa số và đâu là thiểu số vì người dân bị “bức màn vô minh” che mắt (cho dù không hoàn toàn như thế) khi họ hoạch định hiến pháp. Nghĩa là tại thời điểm thiết lập hiến pháp, không ai có thể nào tiên đoán được vào lúc nào và bằng cách nào một người sẽ thuộc về phe thiểu số hay đa số đối với những vấn đề của tương lai. Do đó, mức nguy hiểm của “đa số chuyên chế” được giảm thiểu một cách đáng kể trong quá trình thiết lập hiến pháp. Đây là lý do khiến quá trình thiết lập hiến pháp dân chủ đưa tới hình thức dân chủ đặc biệt và cao cấp hơn (xin tham khảo lý thuyết về “lập pháp cao đẳng” của Bruce Ackerman).
Bây giờ chúng ta có thể trở lại với công việc định nghĩa thuyết hiến pháp trị. Tương tự như tự do hay dân chủ, “thuyết hiến pháp trị” cũng là một từ ngữ lờ mờ, và mỗi người khác nhau lại có ý niệm khác nhau về ý nghĩa của lý thuyết này. Giovanni Sartori định nghĩa thuyết hiến pháp trị tự do phải được cấu tạo bởi những yếu tố sau đây: (1) có một bộ luật cao đẳng, hoặc có văn bản hoặc không, gọi là hiến pháp; (2) có sự giám sát pháp lý; (3) có cơ quan tư pháp độc lập gồm các chánh án độc lập chuyên về lý luận luật pháp; (4) nếu có thể, có thủ tục tố tụng nhất định; và căn bản nhất, (5) có thủ tục liên kết để thiết lập phương pháp tạo luật và nó được xem như cái hãm phanh hiệu quả trong việc hình thành luật pháp chỉ bằng lý trí (Sartori, 1987, trang 309). Định nghĩa của Sartori nhấn mạnh mặt pháp trị của thuyết hiến pháp trị tự do.
Trong phạm vi bài này, thuyết hiến pháp trị (được hiểu theo khái niệm miêu tả) là hệ thống có những định chế chính trị với bộ luật tối cao (thường được gọi là “hiến pháp”), trong đó tất cả (đặc biệt là toàn bộ hệ thống chính quyền) được cai quản bởi bộ luật tối cao này, mà chỉ có dân ý (được định nghĩa qua thủ tục định chế đã được ấn định trước, thường là qua cơ cấu bầu cử tuyệt đại đa số) mới có thể thay thế và sửa đổi bộ luật tối cao; bộ luật tối cao này cũng khó thay đổi vì không dễ gì thu thập đủ sự ủng hộ đa số cần thiết, và thêm vào đó có phân ngăn, kiểm soát và cân bằng quyền lực, và cơ quan tư pháp độc lập chuyên về lý luận luật pháp bảo tồn sự tối cao của hiến pháp. Một số tác giả, vì nghĩ rằng có nhiều lý thuyết về hiến pháp và định nghĩa thuyết hiến pháp trị một cách lỏng lẻo là bất cứ hệ thống chính trị nào có hiến pháp (đủ loại), sẽ gọi định nghĩa về thuyết hiến pháp trị của chúng ta là “thuyết hiến pháp trị tự do”. Trong tiểu luận này, tôi sẽ dùng “thuyết hiến pháp trị” và “thuyết hiến pháp trị tự do” có cùng nghĩa như nhau, bởi vì “các hệ thống hợp hiến, cả trong quá khứ lẫn hiện tại, đều … chính là các chế độ tự do” (Sartori, 1987, trang 309).
Chúng ta có thể rút ra nhiều hàm ý từ định nghĩa trên của thuyết hiến pháp trị. Thứ nhất, thuyết hiến pháp trị là chủ nghĩa tự do được thể hiện thành định chế. Qua việc chế ngự và kiểm soát quyền lực của chính quyền bằng hiến pháp tối cao, và qua việc bảo tồn quyền tối thượng của nhân dân, thuyết hiến pháp trị bảo đảm rằng quyền lực của chính quyền bị hạn chế. Thứ nhì, thuyết hiến pháp trị không thừa nhận quyền tối thượng của cơ quan lập pháp. Thay vào đó, nó chỉ thừa nhận quyền tối thượng của nhân dân. Dưới thuyết hiến pháp trị tự do, không cơ quan lập pháp nào cao cấp hơn bản hiến pháp. Cơ quan lập pháp do hiến pháp tạo ra và được cai quản bởi bản hiến pháp. Thứ ba, thuyết hiến pháp trị tự do dựa vào quan điểm đặc thù của chủ nghĩa tự do về bản chất con người, đó là khuynh hướng lo tư lợi của tất cả mọi người. Tiền đề căn bản của thuyết hiến pháp trị tự do, như Stephen Holmes viết, là sự thật sau đây: “là người bình thường, kẻ cầm quyền cũng cần phải được cai trị” (Holmes, 1995, trang 5). Có nghĩa là, vì quyền lợi cá nhân là điều phổ thông, cho nên người cầm quyền cũng không là ngoại lệ. Bởi vì người cầm quyền, cũng như mọi người thường, luôn có quyền lợi cá nhân, người cầm quyền cũng cần phải được khép vào khuôn khổ của pháp trị.
Ngoài ra, đoạn văn sau đây, trích dẫn từ quyển sách độc đáo về chủ nghĩa tự do của Holmes, giúp cho chúng ta hiểu thêm về khái niệm thuyết hiến pháp trị tự do:
- “Bất cứ cơ quan nào sử dụng đủ quyền lực để bảo vệ tôi khỏi bị hàng xóm cướp bóc, tất có thể sử dụng đủ quyền lực để phá hủy hoặc nô lệ hóa tôi. Nghịch lý này nằm trong gốc rễ của lý thuyết hiện đại về tình trạng thiên nhiên: Làm sao chúng ta thoát khỏi tình trạng vô chính phủ mà không sa vào chính thể chuyên chế? Làm cách nào chúng ta ấn định đủ quyền lực cho người cầm quyền để điều khiển người bị trị, mà vẫn có thể ngăn ngừa quyền hành tích lũy này không bị lạm dụng?… Giải pháp dân chủ tự do cho vấn nạn này là thuyết hiến pháp trị. Ngày nay, vẫn còn một số chính thể dân chủ tự do [chẳng hạn Anh Quốc] hoạt động với bộ luật cơ bản bất thành văn và hợp pháp. Tuy nhiên, họ vẫn tổ chức chính quyền theo cách hợp hiến rộng rãi, đặt dân chúng dưới chức trách của chính quyền và cùng một lúc đặt chính quyền dưới chức trách của nhân dân. Lý do này khiến chính quyền tự do là sáng kiến xuất sắc, bởi vì mục đích của nó là giải quyết vấn đề vô chính phủ và vấn đề chuyên chế trong một hệ thống luật pháp duy nhất và chặt chẽ” (Holmes, 1995, trang 270-271).
Cần có hai điều lưu ý tại đây. Thứ nhất, một quốc gia với bản hiến pháp thành văn không hẳn sẽ thực thi thuyết hiến pháp trị. Chính quyền hợp hiến là chính quyền bị hạn chế, trong khi đa số các hiến pháp xã hội, mặc dù thành văn, lại không đặt giới hạn cho những gì chính quyền có thể làm. Thứ hai, một quốc gia với hiến pháp bất thành văn, mặt khác, có thể thực sự hoạt động dưới thuyết hiến pháp trị. Vương quốc Anh không có văn kiện mang tên “Bản Hiến Pháp Hoàng Gia,” nhưng chẳng ai nghi ngờ rằng chính quyền Anh không phải là chính quyền theo hiến pháp trị. Tuy Anh Quốc không có bản hiến pháp thành văn nào, họ lại có một số văn kiện với sức mạnh của hiến pháp. Những văn kiện này gồm có Đại Hiến Chương (1215), Đạo Luật Dân Quyền (1689), Đạo Luật Định Cư (1701), và một số các đạo luật đặc biệt của Quốc Hội Anh. Các văn kiện này, cùng với truyền thống chính trị và pháp lý của Anh Quốc, tạo thành nền móng cho chính quyền hợp hiến. Trái lại, Hoa Kỳ có văn kiện độc nhất gọi là Bản Hiến Pháp. Bản Hiến Pháp thành văn của nước Mỹ, cùng với diễn giải và khai triển tiếp theo của cơ quan tư pháp, tạo thành nền móng cho chính quyền hợp hiến. Câu trích dẫn sau đây từ quyển Chính trị Đối chiếu của Gregory Mahler làm sáng tỏ hơn:
- “Khi thảo luận về chính quyền hợp hiến, kỳ thực chúng ta không nói tới có văn kiện độc nhất và cụ thể hay không, mà chúng ta chú ý đến một loại thái độ chính trị, văn hóa chính trị, truyền thống chính trị, hoặc lịch sử chính trị … Hình thức có thể biến đổi, nhưng kết quả về cung cách luôn giống nhau: chính quyền chỉ có thể làm những gì trong giới hạn được cho phép.” (Mahler, 2000, trang 28).
Thuyết hiến pháp trị nói về mức độ tối cao của bản hiến pháp. Làm cách nào để bảo đảm quyền tối thượng của hiến pháp? Chúng ta đã thấy quyền tối thượng của Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ một phần được duy trì nhờ một nguyên tắc ấn định rằng cơ quan lập pháp liên bang (hay bất cứ cơ quan nào thuộc về chính quyền liên bang) là sản phẩm của Bản Hiến Pháp liên bang, và không có quyền đơn phương sửa đổi Hiến Pháp (mặc dù chính quyền liên bang có thể đề nghị các điều khoản sửa đổi). Nói một cách khác, các cơ quan chính quyền không được đơn phương thay đổi các giới hạn quyền lực do hiến pháp đặt ra. Nếu không, hiến pháp không còn gì là thượng tôn nữa.
Tuy vậy, giới hạn thành văn của hiến pháp không tự trói buộc chính nó. Bạo chúa sẽ không trở thành người cầm quyền rộng lượng chỉ vì hiến pháp bảo họ phải làm như vậy. Hầu để đề phòng vi phạm lên ngôn từ lẫn tinh thần của hiến pháp, cần phải có một số định chế. Louis Henkin định nghĩa thuyết hiến pháp trị gồm có những yếu tố sau đây: (1) chính quyền phù hợp với hiến pháp; (2) phân ngăn quyền lực; (3) chủ quyền của nhân dân và chính quyền dân chủ; (4) giám sát pháp lý; (5) cơ quan tư pháp độc lập; (6) chính quyền hạn chế bởi đạo luật dân quyền; (7) kiểm soát cảnh sát; (8) quân đội nằm dưới sự điều khiển của dân sự; và (9) không quyền lực nào của nhà nước, hoặc quyền lực nào của nhà nước dù rất hạn chế có thể đình chỉ hoạt động của một phần hoặc toàn thể hiến pháp (xin xem Henkin, 2000).
Nói một cách tổng quát, chín yếu tố trong thuyết hiến pháp trị của Henkin có thể chia thành hai nhóm, tương ứng với hai chức năng cơ bản của hiến pháp tự do: một chức năng liên quan tới xây dựng quyền lực và cung cấp quyền lực; còn chức năng kia liên hệ đến bảo vệ dân quyền. Hai nhóm trong định chế này hỗ tương để bảo đảm mức tối cao của hiến pháp, sự hiện hữu của một chính quyền có giới hạn nhưng vững mạnh, và sự bảo vệ quyền tự do căn bản.
Chức năng thứ nhất của hiến pháp tự do là xây dựng quyền lực và cung cấp quyền lực. Dưới thuyết hiến pháp trị tự do, toàn bộ hệ thống chính quyền được tạo dựng bởi hiến pháp. Bản hiến pháp định nghĩa, phân phối và chỉnh đốn quyền hạn chính quyền. Trong hệ thống hợp hiến, thường có các cuộc bầu cử định kỳ để duy trì chủ quyền của quần chúng. Đồng thời cũng hiện hữu nguyên tắc phân ngăn cùng kiểm soát và cân bằng quyền lực. Thuyết hiến pháp trị tự do cũng đề nghị pháp trị là quy tắc tiêu chuẩn trong việc thực thi quyền lực của chính quyền. Cuối cùng, hiến pháp tự do đặt giới hạn lên quyền tùy nghi và khẩn cấp của nhà nước.
Yếu tố thứ nhì của thuyết hiến pháp trị tự do là bảo vệ [dân] quyền. Dưới thuyết hiến pháp trị tự do, phải có quyền tự do hiến định về ngôn luận, nhân thân, và tài sản. Thêm vào đó còn có cơ quan tư pháp độc lập hoặc các cơ quan độc lập có thẩm quyền tư pháp làm nhiệm vụ giám sát pháp lý nhằm xem xét tính hợp hiến của các đạo luật của lập pháp và nghị định của hành pháp. Việc tái xét tính hợp hiến của các cơ quan độc lập, thường ở dưới dạng giám sát pháp lý, thật cần thiết cho việc bảo vệ quyền của cá nhân, và nó cũng là yếu tố quan trọng cho việc duy trì nguyên tắc phân ngăn quyền lực cùng kiểm soát và cân bằng quyền lực đã được hiến pháp ủy thác.
Chúng ta có thể dùng Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ để minh họa hai thành tố của thuyết hiến pháp trị. Bản Hiến Pháp đầu tiên năm 1787 đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng quyền lực và cung cấp quyền lực. Quyền lực của chính quyền Mỹ đã được phân phối theo hai chiều: một là chiều ngang, và một là chiều dọc. Đi theo chiều ngang, quyền lực chính quyền được phân phối giữa ba nhánh của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đi theo chiều dọc, quyền lực của chính quyền được phân phối giữa chính quyền liên bang và tiểu bang.
Hiến` Pháp Hoa Kỳ đã được bổ sung vào năm 1791 với Đạo Luật Dân Quyền, nhờ đó tăng cường cho Hiến pháp chức năng bảo vệ dân quyền. Đạo Luật Dân Quyền đầu tiên bao gồm 10 Tu chính án. Trong vòng hai trăm năm qua đã có các Tu Chính Án khác được bổ sung vào hầu để cung cấp thêm việc bảo vệ dân quyền và cải thiện cơ cấu quyền lực của chính quyền.
Dùng Hiến Pháp Hoa Kỳ làm thí dụ, nay ta hãy phân tích mỗi thành phần của hiến pháp tự do kỹ lưỡng hơn. Căn cứ trên nguyên tắc xây dựng và cung cấp quyền lực, ta có hai khái niệm chính yếu là “phân ngăn quyền lực” và “kiểm soát và cân bằng.” Một số tác giả Trung Quốc đã hiểu lầm và tin rằng phân ngăn quyền lực nghĩa là hoàn toàn tách riêng quyền hạn lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một học giả Trung Quốc đã từng hỏi tôi tại sao Tổng thống Hoa Kỳ lại có quyền hạn phủ quyết các đạo luật của cơ quan lập pháp? Không phải quyền phủ quyết của bên hành pháp đã vi phạm chân lý căn bản của nguyên tắc phân ly quyền lực sao? Một học giả khác hỏi tại sao Thượng Nghị Viện lại điều khiển phiên tòa xét xử tổng thống Hoa Kỳ? Không phải việc này đã xâm phạm vào quyền tư pháp của Tòa án hay sao? Những câu hỏi này đã được đưa ra chỉ vì sự hiểu lầm về nguyên tắc phân ngăn quyền lực nói trên. Thật ra sự hiểu lầm này đã là nền móng cho một phản đối trọng đại đối với Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ 1787. “Trong cơ cấu tổ chức của chính quyền liên bang, [nhóm phản đối chủ trương Liên bang đã nói]1 hình như không hề có quan tâm nào đến sự đề phòng cần thiết để bảo vệ tự do, [nghĩa là cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp cần phải được cách ly và khác biệt]. [Nhóm này lập luận rằng] nhiều cơ quan thẩm quyền được phân phối và hòa nhập khiến cho cùng một lúc chúng phá hủy tất cả tính cách đối xứng và đẹp đẽ về hình thức, đồng thời tạo nguy cơ cho một số phần tử quan trọng của cấu trúc [chính trị] bị đè bẹp bởi sức nặng không cân bằng của các phần tử khác” (Luận cương Liên bang (LCLB), số 47). Những nhà phê bình của Bản Hiến Pháp 1787 hình như đã hiểu lầm Montesquieu khi cho rằng cách ly quyền lực có ngụ ý là phân cách hoàn toàn các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Tuy nhiên, các thành viên Nhóm Liên bang, đặc biệt là James Madison, đã có hiểu biết khác biệt về phân ngăn quyền lực. Theo Madison, nhóm phản đối Hiến Pháp 1787 đã diễn giải sai lý thuyết về cách ly quyền lực của Montesquieu. Ý nghĩa thật sự của lý thuyết Montesquieu là “khi quyền lực toàn bộ của một cơ quan được thi hành bởi cùng bàn tay đang nắm giữ quyền lực toàn bộ của một cơ quan khác, nguyên tắc cơ bản của hiến pháp tự do đã bị lật đổ … Nếu chúng ta nhìn vào hiến pháp của nhiều quốc gia, chúng ta sẽ thấy rằng … không có tình huống nào mà quyền lực của nhiều cơ quan lại được giữ cho cách biệt và khác biệt một cách tuyệt đối” (Luận cương Liên bang (LCLB), số 47).
Theo các thành viên của Nhóm Liên bang, khái niệm phân ngăn quyền lực không thể hiểu riêng biệt với khái niệm kiểm soát và cân bằng quyền lực. Phân ngăn quyền lực không có nghĩa là cách ly toàn bộ và phân chia giới tuyến tuyệt đối giữa các nhánh của chính quyền. Cách ly toàn bộ sẽ khiến cho chính quyền hỗn loạn, không hoạt động và có thể trở thành nguy hiểm. Đây là lý do khiến phân ngăn quyền lực phải được kết hợp với kiểm soát và cân bằng quyền lực. Qua việc giao phó cho mỗi nhánh của chính quyền một số quyền hạn trên những nhánh khác, hay theo Madison nói, “một phần chức năng” của các nhánh khác, hệ thống hợp hiến về kiểm soát và cân bằng quyền lực được tạo nên để đề phòng một nhánh của chính quyền trở thành quá hùng mạnh và vì thế nguy hiểm. Tức là, nguyên tắc kiểm soát và cân bằng quyền lực làm việc để phòng ngừa sự tập trung quyền lực chuyên chế. Chẳng hạn như, Nhóm Liên bang lập luận rằng nếu không có quyền phủ quyết của bên hành pháp, thì bên lập pháp sẽ dần dần chiếm hết quyền hành của chính quyền. Theo Madison, “chỉ phân chia giới tuyến trên giấy về giới hạn hợp hiến của các cơ quan không đủ để đề phòng những xâm phạm dẫn đến sự tập trung chuyên chế toàn bộ quyền lực chính quyền vào cùng bàn tay.” Đối với Madison, “trừ khi các cơ quan này có sự liên hệ và hòa nhập đến độ mỗi bên đều có quyền kiểm soát hợp hiến đối với bên kia, thì mức độ cách ly, mà nguyên tắc (phân ngăn quyền lực) đòi hỏi, và cũng là điều cần thiết cho một chính quyền tự do, sẽ không thể giữ vững được trong lúc thi hành” (LCLB, số 48).
Ngoài chuyện đề phòng chuyên chế, nguyên tắc kiểm soát và cân bằng quyền lực giữa các nhánh, chẳng hạn như quyền phủ quyết của bên hành pháp, quyền phủ quyết của bên lập pháp đối với một số bổ nhiệm của Tổng thống, và quyền luận tội các thẩm phán của bên lập pháp, cũng được thiết lập để cho chính quyền như một cơ cấu toàn bộ được khôn ngoan hơn và phải chịu trách nhiệm cho quyền lợi lâu dài của quần chúng. Thí dụ, quyền phủ quyết của bên hành pháp khiến cho các đạo luật của bên lập pháp phải chịu giám sát của cả bên lập pháp lẫn Tổng thống trước khi chúng trở thành luật thực thụ, như vậy xác suất của một đạo luật xấu được ban hành sẽ giảm thiểu. Việc áp đặt quyền phủ quyết hành pháp không dựa trên giả thuyết vu vơ rằng Tổng thống thông minh hơn cơ quan lập pháp; thay vì vậy, nó dựa trên điểm cơ quan lập pháp có thể sai lầm.
Nói tóm lại, “ý nghĩa thật sự của nguyên tắc [phân ngăn quyền lực] … hoàn toàn thích hợp với một “hỗn hợp cục bộ” [tức là một hỗn hợp bao gồm một phần chức năng của những cơ quan khác nhau] được tạo thành cho những mục đích đặc biệt, và bảo toàn cho chúng, một cách tổng quát,vẫn được riêng rẽ và khác biệt. Trong vài trường hợp, hỗn hợp này không những thích đáng, mà còn cần thiết cho việc phòng thủ lẫn nhau giữa của các thành viên trong chính quyền” (LCLB, số 66).
Có lẽ nhiều người nhận thấy phiên tòa luận tội cựu tổng thống Bill Clinton đã được điều khiển bởi Thượng Nghị Viện Hoa Kỳ, chứ không phải Tối Cao Pháp Viện.2 Sao lại như thế? Tại sao cơ quan lập pháp lại có quyền tư pháp? Có phải sự sắp xếp này đã vi phạm nguyên tắc cách ly quyền lực? Đối với câu hỏi cuối, câu trả lời do thành viên Nhóm Liên bang đưa ra là không. Các thành viên Nhóm Liên bang đưa ra nhiều lý do tại sao Thương Nghị Viện thay vì Tối Cao Pháp Viện lại hợp lệ khi tố tụng tổng thống. Thứ nhất, việc luận tội và cách chức một vị Tổng thống về bản chất là một vấn đề chính trị. Vấn đề chính trị cần phải được giải quyết bằng quá trình chính trị trong chiều hướng có trách nhiệm một cách dân chủ. Luận tội [một viên chức dân cử] bằng thẩm phán, vốn không được dân bầu lên, không phải là một giải pháp dân chủ . Thứ nhì, Tổng thống do dân bầu lên, nhưng quan tòa lại không phải vậy. Đối diện với vấn đề cực kỳ khác thường này là có nên cách chức một tổng thống được tuyển cử dân chủ, các quan tòa không được dân bầu sẽ thiếu hẳn sự vững mạnh, uy tín và có phong thái quyền lực để ra quyết nghị. Thứ ba, với vấn đề có tầm quan trọng như thế, có được sự ủng hộ của quần chúng rất quan trọng. Để thu thập sự ủng hộ của quần chúng, cần phải ảnh hưởng được dư luận quần chúng. Tòa án, gồm các thẩm phán không do dân bầu ra, không được trang bị để gây ảnh hưởng tới quần chúng. Thật ra, thẩm phán trên nguyên tắc phải cách ly khỏi các xúc cảm của quần chúng. Trái lại, các Thượng Nghị Sĩ, vốn là đại biểu cho nhân dân tại các tiểu bang, rất thích hợp để gây ảnh hưởng tới ý kiến quần chúng. Thứ tư, cần phải vô cùng thận trọng khi quyết định xem có nên cách chức Tổng thống không. Đối với vấn đề nguy kịch như thế và với quá nhiều thận trọng, tốt nhất là nên làm cho quá trình tạo quyết định càng an toàn càng hay. Càng có nhiều người tham gia vào quá trình tạo quyết nghị càng an toàn hơn. Tối Cao Pháp Viện, theo Hamilton, có quá ít thành viên (tổng cộng chỉ có chín vị chánh án). Thứ năm, phiên tòa tố tụng điều khiển bởi Thượng Nghị Viện ngăn ngừa tình trạng bất khả trùng tố.3 Nói cách khác, Tổng thống sẽ không bị xét xử hai lần bởi Tòa Án. Nếu Tổng thống bị cách chức, ông ta vẫn “có khả năng bị khởi tố và trừng phạt theo tiến trình luật pháp thông thường.” Nếu Tòa Án được phép xử cả tội danh phản bội lẫn tội danh pháp lý thông thường, theo Hamilton, thì “thành kiến mạnh mẽ của một quyết định sẽ có khuynh hướng bác bỏ ảnh hưởng của bất kỳ ánh sáng mới nào” có thể lộ ra sau phiên tòa tội phản bội nhưng trước khi các tội danh thông thường được xét xử (LCLB, số 65 và 66).
Có ít nhất hai bài học mà chúng ta có thể rút tỉa từ phương thức luận tội tổng thống tại nước Mỹ. Thứ nhất, nguyên tắc phân ngăn quyền lực không bao hàm phân ngăn toàn bộ và tuyệt đối của các chức năng trong chính quyền. “Hỗn hợp cục bộ” trong quyền lực đôi khi được mong ước và ngay cả thật cần thiết để phục vụ cho một số mục đích đặc biệt. Thứ nhì, có một số suy xét xác đáng cho hình thức hợp hiến của chính quyền, và bản hiến pháp cũng phục vụ một số mục đích khác nhau. Quá trình tạo dựng hiến pháp thực sự chính là sự cân bằng giữa những yêu cầu đối kháng trong một chính quyền có trách nhiệm và hữu hiệu.
Bức tường quan trọng bảo vệ cơ cấu hợp hiến tự do chính là ở cơ chế độc lập có thẩm quyền duyệt xét tính hợp hiến của một đạo luật hợp hiến, và thường ở dưới dạng giám sát pháp lý độc lập. Giám sát pháp lý là gì? Giám sát pháp lý là “quyền hạn của tòa án để duyệt xét lại quyết nghị của cơ quan khác hoặc các cấp chính quyền khác [xem có hợp hiến hay không]” (theo Tự Điển Luật Pháp của Black). Một cách cụ thể, giám sát pháp lý là quyền hạn của tòa án để xem lại đạo luật cơ quan lập pháp và nghị định (quy định chung hoặc các đạo luật đặc trưng) của bên hành pháp. Trong hệ thống liên bang như tại Hoa Kỳ, giám sát pháp lý còn bao gồm quyền hạn của tòa án liên bang trong việc duyệt xét các đạo luật của chính quyền tiểu bang (kể cả lập pháp lẫn hành pháp) xem có khả năng vi phạm vào Hiến Pháp của liên bang và các đạo luật khác của liên bang không. Tất nhiên, muốn có giám sát pháp lý, trước hết một cá nhân hay thực thể phải tiến hành việc tố tụng ra tòa vì không thừa nhận một đạo luật của lập pháp hay một quyết định hành chính nào đó.
Ở Hoa Kỳ, một trong những thẩm quyền chính và thẩm quyền tối thượng mà tòa án dựa vào để điều khiển việc giám sát pháp lý chính là Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ. Tòa án Hoa Kỳ có quyền vô hiệu hóa các đạo luật lập pháp hay hành chính của các cơ quan khác vì nó vi phạm vào Hiến Pháp. Tòa án Hoa Kỳ cũng được hưởng độc quyền diễn giải Hiến Pháp. Nói chung đây là sự thật tại cả hai cấp liên bang và tiểu bang. Tức là, tương tự như tòa án liên bang, tòa án tiểu bang thường có quyền diễn giải hiến pháp tiểu bang và tái xét các đạo luật của cơ quan lập pháp tiểu bang và những nhánh khác trong chính quyền tiểu bang. Nhờ vào quyền giám sát pháp lý độc lập, tòa án Hoa kỳ, gồm những chánh án độc lập chuyên vào việc suy luận luật pháp, trở thành bức tường che chắn cho những xâm phạm lập pháp hoặc hành chính trên ngôn từ và tinh thần của Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ. Do đó, mức tối thượng của Hiến Pháp được bảo vệ.
Tất nhiên có câu hỏi nổi lên tại đây. Làm thế nào để kiềm chế các quan tòa? Làm cách nào ngăn ngừa các xâm phạm tư pháp lên ngôn từ và tinh thần của hiến pháp? Trong Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ, có rất nhiều điều hạn chế thẩm quyền của các quan tòa. Thứ nhất, chánh án liên bang có thể bị Quốc Hội luận tội và bị Thượng Viện cách chức bởi vì lạm quyền. Thứ nhì, sự tự chế tư pháp và tuân theo các tiền lệ là nền văn hóa luật pháp của Mỹ và cũng chính là tiêu chuẩn hành xử tư pháp trong hệ thống thông luật của Hoa Kỳ. Thứ ba, các điều lệ về diễn giải luật pháp áp đặt một hạn chế tư pháp khác lên quyền hạn của quan tòa [chứ không phải quan tòa muốn diễn giải thế nào cũng được]. Thứ tư, sự phê bình sắc bén và đúng lúc của các học giả và các luật gia về các quyết định và lý luận của các thẩm phán, cộng với sự theo dõi rộng rãi của giới truyền thông, cũng khiến cho việc kỷ luật quan tòa được hữu hiệu. Cuối cùng, các tổ chức chuyên môn của các thẩm phán và luật sư cũng thường có các biện pháp chế tài nghề nghiệp đối với các hội viên phạm kỷ luật.
Có lẽ so sánh hệ thống hiến pháp Trung Quốc với hệ thống hiến pháp Hoa Kỳ sẽ làm vấn đề sáng tỏ hơn. Ở Trung Quốc, cơ quan lập pháp quốc gia (Quốc Hội Nhân Dân) có quyền viết, sửa đổi và thêm thắt vào Hiến Pháp. Nói cách khác, Hiến Pháp Trung Quốc là sản phẩm của Quốc Hội Nhân Dân, lẽ ra phải ngược lại mới đúng. Quốc Hội Nhân Dân cũng có độc quyền diễn giải Hiến Pháp. Quốc Hội Nhân Dân, bộ phận tối cao của quốc gia, nằm trên cơ quan hành pháp (Hội Đồng Quốc Gia) và tư pháp (Tòa Án Nhân Dân). Không có nguyên tắc cách ly quyền lực hay kiểm soát và cân bằng quyền lực bởi vì Quốc Hội Nhân Dân nằm trên tất cả và trên lý thuyết là tuyệt đối. Cơ quan tư pháp không đứng độc lập ngoài ý muốn của Quốc Hội Nhân Dân, và hầu như không hề có giám sát pháp lý (ngoại trừ Đạo Luật Tố Tụng Hành Chính chỉ cho phép tòa án duyệt xét lại một số luật hành chính cụ thể của các cơ quan hành pháp trong chính quyền). Cuối cùng, cơ quan giám sát pháp lý hiện hành, [hoạt động] trong phạm vi rất giới hạn, lại không được dùng hiến pháp để phán xét các điều tranh tụng có hợp hiến hay không. Nói cách khác, Trung Quốc không có nền luật học về hiến pháp.
Chúng ta hãy quay sang thành tố thứ nhì của thuyết hiến pháp trị tự do, đó là bảo vệ dân quyền. Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ năm 1787 không có Đạo Luật Dân Quyền. Thật ra, sự vắng mặt của Đạo Luật Dân Quyền chính là điều mà những nhà đối lập với Hiến Pháp 1787 phản đối. Nhóm Liên bang, khi bảo vệ cho Hiến Pháp 1787, đã lập luận rằng vào năm 1787 không cần có Đạo Luật Dân Quyền trong Hiến Pháp. Một trong những lý do Nhóm Liên bang nêu ra là một đạo luật liệt kê dân quyền thật ra có thể bị một chính quyền độc tài lợi dụng để làm lý do bào chữa cho sự xâm phạm những quyền không nằm trong bảng liệt kê các quyền được bảo vệ. Nhóm Liên bang thắng thế năm 1787, nhưng đến năm 1791, quan điểm này không còn được chấp nhận nữa và Hiến Pháp Hoa Kỳ được sửa đổi để thêm vào Đạo Luật Dân Quyền, với mười tu chính án tiên khởi.
Nhân tố chính yếu trong hệ thống hợp hiến về quyền dân sự và quyền chính trị là các quan tòa. Độc lập tư pháp và giám sát pháp lý không những quan trọng cho việc bảo tồn mức tối thượng của Hiến Pháp và hệ thống kiểm soát và cân bằng quyền lực hợp hiến, mà còn quan trọng trong việc bảo vệ các quyền cá nhân. Chánh án Hoa Kỳ không nằm dưới sự kiểm soát của bất kỳ cơ quan chính quyền nào, và họ cũng không bị hạn chế bởi ý muốn tạm thời của quần chúng vì họ không phải là viên chức được tuyển cử và họ có nhiệm kỳ suốt đời. Họ có thể bảo vệ quyền lợi dân chúng và duy trì công lý, đôi khi có thể đi ngược lại ý muốn của quần chúng, chính vì họ không phải lo âu đến chuyện tái tuyển cử hay cắt giảm lương bổng – lương bổng của chánh án chỉ gia tăng trong suốt nhiệm kỳ của họ – và họ không bị tùy nghi quản chế bởi các cơ quan khác trong chính quyền. Độc lập tư pháp và giám sát pháp lý là phần tử chính yếu trong hệ thống bảo vệ dân quyền tại Hoa kỳ.
Làm thế nào để toà án bảo vệ các quyền hiến định? Một thí dụ có thể giúp chúng ta. Tu Chính Án Thứ Năm trong Bản Hiến Pháp Hoa Kỳ nói rằng “không cá nhân nào bị … tước đoạt mạng sống, tự do, hay tài sản mà không theo đúng thủ tục tố tụng.” Tu Chính Án Thứ Mười Bốn nói “không chính quyền nào được … tước đoạt mạng sống, tự do, tài sản của bất cứ ai mà không theo đúng thủ tục tố tụng.” Vậy thủ tục tố tụng là gì? Nói tóm tắt, thủ tục tố tụng nghĩa là các quyền [của người dân] được ghi trong một thủ tục nhất định, như quyền được thông báo, quyền được hầu tòa, quyền được hội thảo với luật sư, quyền được có quan tòa chính trực vô tư, v.v…, mà mỗi công dân đều có khi mạng sống, tự do hay tài sản của người đó phải trực diện với việc bị tước đoạt bởi chính quyền theo các điều luật nào đó. (Còn một khái niệm gọi là “thủ tục tố tụng bản thể” trong luật học hiến pháp ở Mỹ, nhưng học thuyết này phần lớn đã mai một). Thủ tục tố tụng còn có những bảo vệ bằng thủ tục khác nhau trong phạm vi khác nhau, nhưng ý nghĩa cốt lõi của nó vẫn tương tự. Khái niệm căn bản là mỗi cá nhân thừa hưởng sự bảo vệ theo một thủ tục nhất định khi người đó phải đối diện với quyền lực cưỡng chế của chính quyền. Trên cơ bản, khái niệm này rất phóng khoáng. Chánh án Hoa Kỳ, độc lập với các nhánh khác trong chính quyền cũng như không bị ý kiến quần chúng ảnh hưởng, có toàn quyền để bảo đảm cho mỗi cá nhân đều được hưởng những bảo vệ theo thủ tục trước khi mạng sống, tự do hay tài sản của họ bị chính quyền tước đoạt.
Thủ tục tố tụng là một khái niệm nằm dưới một khoản lớn hơn, đó là công-lý-theo-thủ-tục. Như chúng ta đã bàn thảo trong tiểu luận trước, có hai loại công lý. Một là công-lý-theo-thủ-tục, và một là công-lý-theo-bản-thể. Công-lý-theo-thủ-tục nghĩa là chỉ có thủ tục và tiến trình, công-lý-theo-bản-thể nghĩa là chỉ có kết quả và đáp số. Thí dụ, nếu quả thật đã có kẻ sát hại người khác, công-lý-theo-bản-thể đòi hỏi kẻ sát nhân phải bị trừng phạt bởi luật pháp. Tuy nhiên, nếu kẻ sát nhân bị cảnh sát tra tấn bất hợp pháp khiến hắn thú tội và, nhờ vào lời tự thú này, cảnh sát tìm ra chứng cớ thuyết phục (chẳng hạn như án khí, xác chết nạn nhân, v.v…) khiến tòa án buộc tội kẻ sát nhân (kết quả là có công-lý-theo-bản-thể), nhưng không có công-lý-theo-thủ-tục vì quá trình tìm ra tội trạng đã vi phạm quyền căn bản của kẻ sát nhân, một công dân, trước khi bị kết án, vẫn thừa hưởng trọn vẹn sự bảo vệ của Đạo Luật Dân Quyền.
Như thế, một kết quả có thể xảy ra trong thí dụ sát nhân của chúng ta là bồi thẩm đoàn sẽ không có đủ chứng cớ để buộc tội kẻ sát nhân. Dưới bộ luật hoàn chỉnh về tiến trình hình luật tại Hoa Kỳ, lời tự thú của kẻ sát nhân cũng như các chứng vật tìm được nhờ vào lời tự thú đó sẽ không được chấp nhận là bằng chứng tại tòa, vì chúng đều là hậu quả trực tiếp của vi phạm to lớn vào các quyền cá nhân căn bản. Nói cách khác, quan tòa sẽ “loại trừ” lời tự thú cũng như các chứng vật ra khỏi chứng cớ hầu để, thứ nhất, bảo đảm quá trình luận tội công bằng và đúng đắn; thứ hai, để bảo vệ quyền lợi cá nhân hợp hiến. Điều luật cho phép quan tòa loại bỏ các chứng cớ thu thập không đúng luật chính là sự bảo vệ mạnh mẽ cho dân quyền tại Hoa Kỳ.
Xin có lời bình luận tại đây. Muốn cho việc bảo vệ nhân quyền hợp hiến được hoạt động và hữu hiệu, cần phải có một số các định chế căn bản. Thí dụ, điều khoản hiến pháp đòi hỏi thực thi lập pháp và diễn giải tư pháp. Luật pháp, hoặc được tạo ra bởi cơ quan lập pháp hay tìm được bởi quan tòa, bắt buộc phải nêu rõ trách nhiệm luật pháp khi vi phạm quyền lợi cũng như việc bồi thường và thủ tục cho nạn nhân. Tại Trung Quốc, có hai vấn đề khó khăn ở việc bảo vệ quyền cá nhân và thành quả công lý trong phạm vi điều tra hình sự, khởi tố và tuyên án. Thứ nhất, tuy là có tuyên bố chung về quyền cá nhân trong Hiến Pháp Trung Quốc, nhưng trong luật thành văn có rất ít luật lệ đề cập đến hậu quả luật pháp của việc vi phạm dân quyền (thí dụ như sự lạm quyền của công an trong điều tra hình sự). Vì thế, nạn công an lạm quyền trong điều tra hình sự và khởi tố lan tràn, thủ tục và luật lệ đã thiết lập thường bị vặn vẹo và vi phạm, dân quyền không được bảo vệ hữu hiệu, và kết quả thường là sự bất công. Thứ nhì, vì không có điều khoản rõ rệt nào về uy tín của chứng cớ tìm được bất hợp pháp (chẳng hạn như tra khảo) trong việc khởi tố hình sự, các quan tòa hưởng quyền tùy nghi một cách rộng rãi. Quyền tùy nghi không giới hạn của quan tòa Trung Quốc đã góp phần vào những quyết định mâu thuẫn và độc đoán cùng sự hư hoại của tư pháp. Tôi sẽ thảo luận về những định chế cụ thể cần thiết cho và bảo vệ một cách hữu hiệu hiến pháp trị và dân quyền ở tiểu luận trong tương lai.
Trong bài này tôi đã giải thích ý nghĩa của thuyết hiến pháp trị tự do. Trong bài kế (phát hành vào tháng 8), tôi sẽ thảo luận tới liên hệ giữa thuyết hiến pháp trị và pháp trị. Luận đề của tôi sẽ về, thứ nhất, thuyết hiến pháp trị là nền móng cần thiết cho pháp trị; thứ nhì, thuyết hiến pháp trị tự do bảo đảm công lý trên cả nội dung lẫn hình thức của luật pháp; thứ ba, thuyết hiến pháp trị tự do tạo ra cân bằng thích đáng giữa pháp trị và nhân trị; và cuối cùng, thuyết hiến pháp trị được bảo vệ bởi pháp trị.
Lý Ba là một luật sư hiện đang làm việc tại Tổ hợp luật Davis Polk & Wardwell tại New York.
Tài liệu tham khảo
Hamilton, Alexander, James Madison and John Jay. The Federalist Papers. London: Everyman, 1996.
Henkin, Louis. “Elements of Constitutionalism.” Unpublished Manuscript, 2000.
Holmes, Stephen. Passions and Constraint: On the Theory of Liberal Democracy. Chicago: University of Chicago Press, 1995.
Mahler, Gregory. Comparative Politics: An Institutional and Cross-National Approach. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall, 2000.
Sartori, Giovanni. The Theory of Democracy Revisited. Chatham, New Jersey: Chatham House, 1987.
© Học Viện Công Dân 2007
Nguồn: What is constitutionalism?
Ghi chú
1 Khi hiến pháp của Mỹ được soạn thảo năm 1787, chính giới Hoa Kỳ chia làm hai nhóm. Nhóm thứ nhất gồm những người chủ trương thành lập một chính quyền liên bang mạnh gồm rất nhiều quyền lực. Đại biểu cho nhóm này, còn gọi là nhóm Federalists, là James Madison, Alexander Hamilton và John Jay. Nhóm thứ hai gồm những người chủ trương bảo vệ quyền của tiểu bang, bỗng trở thành những người chống chủ trương thành lập chính quyền liên bang, dù cũng nhận thức được nhu cầu phải thành lập một chính quyền liên bang mạnh. Đại biểu cho nhóm này, còn gọi là nhóm anti-Federalists, là Patrick Henry và George Mason. Khi bản hiến pháp được trình cho các tiểu bang phê chuẩn, phe anti-Fedralists cho in trên báo chí các luận cương chống lại chủ trương liên bang, các tác giả đồng ký một tên chung là Brutus. Phe ủng hộ liên bang bèn cho ấn hành các luận cương trên báo chí để phản bác lập luận của phe anti-Federalist, và cùng ký một tên là Publius. Tất cả các tiểu luận của cả hai phe đều được ấn hành thành sách sau này. Luận cương về Chính quyền Liên bang (the Federalist Papers) được xem là một lý thuyết chính trị về Hiến Pháp Trị. [HVCD].
2 Theo hiến pháp Mỹ, các viên chức chính quyền tiểu bang cũng như liên bang đều có thể bị ưa ra luận tội (impeachment), tức là trả lời cáo buộc về phản quốc hay có hành vi hạnh kiểm xấu. Hạ viện là cơ quan do Hiến pháp chỉ định làm nhiệm vụ này. Sau khi Hạ viện luận tội và kết luận là có tội, Thượng viện sẽ xử vụ án này. Các trường hợp phạm pháp khác (hình sự và dân sự) đều do tòa án thường thụ lý.
3 Bất khả trùng tố (double jeopardy) là quy luật một người không bị xử hai lần về một tội.